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學者論衡/道理、情理與法理 ──香港國安法的實施成效與落實要求\畢雁英

對於如何「保證香港國安法準確實施」,全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍1月13日在全國港澳研究會專題研討會的致辭,分析了中央制定香港國安法的立法精神,提出了實施該法的具體要求。有助於我們在道理、情理和法理三個層面上,理解為什麼要制定香港國安法、如何準確實施香港國安法。

一、道理:為什麼制定香港國安法

香港自古以來是中國領土。鴉片戰爭後,英國武力侵佔香港,強迫清政府簽訂了三個不平等條約。英國佔據香港百餘年,是通過其侵略行徑實現的,是中國積貧積弱發展階段的歷史產物,更是中華民族發展史上國家安全得不到保障的慘痛結果。港英當局在港長期實行高壓政策,通過鴉片貿易和華工貿易,賺取了大量利潤,屢次禁止在香港進行民主改革,採取歧視華人政策。通過「一國兩制」方針的創新設計和堅定落實,中國政府恢復對香港行使主權。在收回香港後,國家理應將香港納入整體國家安全範圍之中進行考量。

但儘管香港回歸多年,境外勢力卻不甘心退出香港歷史舞台,加之反中亂港勢力的阻撓,香港特區政府落實基本法第二十三條國家安全事項自行立法的憲制責任一直未能完成。也因此,回歸二十多年後香港的管治制度和法律制度仍然沒有填補維護國家安全的法律漏洞,無法有效維護國家安全。

因此,國家理應根據歷史發展規律、各國實踐經驗及國際鬥爭的嚴峻挑戰,填補在香港產生的國家安全漏洞。中央建立健全香港維護國家安全法律體系,是確保「一國兩制」實踐行穩致遠的題中應有之義,國家制定香港國安法符合中國政府管理自身事務的基本道理。

二、情理:香港國安法規定了什麼

香港國安法應當規定哪些內容?對於香港國安法的立法精神和要旨,夏寶龍副主席在致辭中系統地總結了四點內容。一是,制定香港國安法是為了維護國家安全、捍衛「一國兩制」,歸根結底是為香港好、為廣大香港居民好。因為長期以來愈演愈烈的「港獨」、「黑暴」、「攬炒」等反中亂港活動嚴重影響社會秩序,給香港居民帶來了危險,影響了經濟發展。全國人民代表大會通過決定授權全國人大常委會制定出台香港國安法,就是為了維護國家安全,捍衛「一國兩制」,確保香港長治久安和長期繁榮穩定,從而更好地保障香港廣大居民的根本權益和自由。

二是,香港國安法是為防範、制止和懲治少數犯罪行為而制定,其針對的是香港特區維護國家安全「不設防」問題,打擊的是極少數,保護的是廣大香港居民。夏寶龍副主席引用的數據具有很強的說服力,依據香港國安法,僅有230餘人因涉嫌危害國家安全被特別行政區警方拘捕,其中30餘人完成了審判程序,被法院裁定有罪。這肯定是香港人口的極少數。

三是,在維護國家安全事務上中央與香港應當承擔各自的職責。鑒於國家安全是中央事權,中央對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任,擁有完整的立法權、執法權、司法權,這符合世界各國在維護國家安全上的慣常做法。然而,考慮到「一國兩制」的特殊性和香港的實際情況,中央通過香港國安法授權香港特區承擔維護國家安全的主要責任,中央負責處理特區層面難以解決的問題,承擔最後兜底責任,特區承擔着維護國家安全事務的憲制責任。即,根據香港國安法規定,中央將處理有關維護國家安全具體問題的權力和責任賦予了香港特區。

四是,為了有效維護國家安全,香港國安法創造性地規定了中央和特別行政區「雙執行機制」。兩套執行機制職責分工和案件管轄劃分清晰,同時又形成互補、協作和配合關係。這充分體現了國家安全中央事權的屬性,更體現了中央對香港特別行政區的高度信任和充分尊重。

三、法理:香港國安法如何適用

回顧和比較香港國安法在實踐中的適用,已經取得了顯著成效;未來必須確保香港國安法得到全面準確地適用,才能為國家安全和香港繁榮穩定提供堅實保障。

(一)回顧實施成效

從香港國安法實施以來的情況看,香港維護國家安全的制度機制不斷完善,國家安全得到有力保障,香港恢復良好社會秩序,特區治理呈現出良政善治嶄新氣象,得到香港社會普遍認可,贏得國際社會正義力量高度贊同。民調顯示71.9%受訪者認為香港實施國安法以後法治秩序得到了恢復,香港市民的各項合法權利在更加安全的環境中得到更好保障,香港引以為傲的法治回來了,民眾期盼的安寧生活回來了,香港市民和全球資本對香港的信心指數持續提升,香港全球金融中心排名回升到第4位。

(二)未來實施要求

香港國安法的實施狀況取決於很多因素,包括當今世界變局的大背景、霸權主義對我國國家安全構成的嚴峻挑戰、反中亂港分子及分裂勢力的潛心企圖以及香港社會有關各方對法律的理解認識、落實執行和司法適用等方面存在的各種問題,都給香港國安法的準確實施帶來了挑戰。

對此,夏寶龍副主席明確提出未來全面準確實施香港國安法的五點要求:

一是,中央主導和特區主責相輔相成、缺一不可。在「一國兩制」之下,在維護國家安全工作層面,中央全面管治權與特區高度自治權統一銜接就具體體現為中央依法主導和特區依法主責。行政長官和特區政府是治理香港的第一責任人;特區國安委應當充分履行自己的法定職責,正確行使自己的法定職權,不斷推動香港國安法落地落實;特區行政、立法、司法機關都要切實肩負起維護國家安全的責任,全面準確貫徹實施香港國安法;香港特區國安委應當與中央駐港國安公署一道及時認真研究解決實踐中遇到的新問題。

二是,落實香港國安法的優先適用的法律效力。全國人大常委會在制定香港國安法時,就賦予了其凌駕地位和優先適用的法律效力。當特區本地法律規定與香港國安法不一致時,應當優先適用香港國安法,特區應主動修改、完善本地法律。香港特區法院應當按照香港國安法創制的司法程序和規則,依據香港國安法的立法原意審理案件。

三是,特區維護國家安全體系中的各機構應當承擔各自職責,相互配合,全面準確實施好香港國安法。為進一步明晰香港特區國家安全委員會的職責,2022年12月30日全國人大常委會首次對香港國安法進行了解釋,指出香港國安委依法享有規劃權、決定權和協調權,香港特別行政區任何行政、立法、司法等機構和任何組織、個人均應予以尊重並執行。特區其他職能機構都應當配合特區國安委的工作,尊重並執行特區國安委的決定。特區法院審理案件過程中,若出現有關行為是否涉及國家秘密或國家安全的認定問題時,應當取得行政長官就有關問題所發出的證明書;若法院沒有向行政長官提出並取得相關證明書,特區國安委可根據香港國安法第十四條,對該等情況是否涉及國安問題,作出判斷,有關決定具有法律效力,法院必須執行相關決定。

四是,維護國家安全既要發揮專門機構的作用,也要依靠廣大市民的共同參與。全社會每個人都應是維護國家安全的參與者、推動者、受益者,而不是旁觀者。國安才能家好、國安才能業旺,維護國家安全是每一個人的「必答題」,而不是「選擇題」。要在全社會加強對香港國安法的學習宣傳教育,不斷增強全社會維護國家安全的意識。特別是要着力在青少年中加強國家安全教育,從小培養他們的國安意識和愛國情懷,扣好國家安全教育的「第一粒扣子」。

五是,要正確處理好安全與發展的關係。安全是發展的前提,發展是安全的保障。開放發展須在國家安全的前提下才可實現、才可持續。只有築牢國家安全屏障,香港才有信心和條件對全世界更加開放。

夏寶龍副主席關於全面準確貫徹實施香港國安法的致辭客觀嚴謹,融通了道理、情理和法理;講明了中央對特區的高度信任與尊重;闡明了維護好國家安全,香港必會迎來與祖國共同發展的穩健與繁榮的未來,香港的獨特優勢和魅力必將更勝往昔。   國際關係學院副院長、教授

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