經濟轉型離不開制度改革。用「人口財政」的新循環和以公共服務拉動經濟可持續性增長的「質量錦標賽」，取代「土地財政」的舊循環和唯GDP論的「數量錦標賽」，是制度改革的核心。

中國經濟二十多年的快速發展，得益於兩大發展趨勢——全球化與城鎮化。這一趨勢塑造了開發型地方政府，形成一套與之相適應的地方財政經濟循環體系。

地方政府通過園區建設、招商引資、基建投資，帶動製造業產能擴張、提升出口份額、逐漸完善產業鏈並形成規模效應，產業規模擴張又吸引更多的農業轉移人口進城、加速城鎮化發展、進而帶動購房需求；產業規模擴張和城鎮化又帶來增值稅、營業稅等生產型稅種和土地出讓收入，擴充了地方財政，使得地方政府擁有更多的財力招商引資、基建投資、推動城鎮化發展、擴大產業規模效應，進而形成一個正反饋。2023年，增值稅和土地出讓收入合計佔地方政府綜合財政收入的60%。

隨着中國勞動人口在2013年達峰及城鎮化速度在2015年達峰，全球化和城鎮化的趨勢可能已進入從加速到減速的下半場，之前的「產業─人口─房地產─土地財政─投資─產業」的正反饋，開始伴生出產能過剩、供大於求的效率問題和環境過載、社保不足的分配問題。

推動地方政府職能轉變，是當前經濟轉型過程中的重要一環，其關鍵是建立新的激勵約束機制，也是三中全會《決定》提出的核心改革措施。過去的激勵機制是一套以「土地財政」為支點，撬動地方政府「GDP錦標賽」的正反饋循環。新興的「出海」和「城市化」正在接續傳統的全球化和城鎮化，成為增長的新趨勢，「人口財政」正在取代「土地財政」，成為正反饋循環的新支點。

三中全會《決定》提出「建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制」。即「地隨人走」，一個城市增加了常住人口，就相應增加更多的建設用地指標，人口的流動將會撬動土地資源。

在公平競爭的環境下，人力資源和建設用地指標是吸引企業的重要條件，特別是在禁止地方政府違規補貼以後，比拼的是營商環境、人力資源、土地指標、市場規模。人口不僅貢獻了生產，同時也創造消費，兩者在未來都會創造地方的稅收。過去地方政府重視地產，是因為土地出讓收入歸地方財政，但三中全會提出「推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方」，人口愈多、消費市場愈大，地方政府將會獲得更多的稅收。

深化戶籍制度改革

對地方政府而言，聚集了人口，就聚集了土地資源；吸引了人和土地，就吸引企業和稅收；有了企業，進一步吸引更多就業和人口流入；有了稅收，才能提供更多的公共服務，進而吸引更多的人口流入，進一步帶動更多稅收，從而形成一個新的正反饋循環──這就是「人口財政」。

以人口為新槓桿，用人口撬動資源（土地）、市場（消費）、企業（生產）和稅收（消費稅、所得稅、增值稅、土地出讓收入），這是對「土地財政」的替代。按照三中全會提出的改革思路，未來地方政府比拼的將是吸引「人」的能力。「人」不限於常住人口，也包括遊客，因為遊客也會帶來消費，隨着消費在經濟中的佔比愈來愈高，消費稅的地位也會隨之上升；「人」不限於居民，也包括企業家，企業在哪裏投資，考慮的不僅是經營成本和市場規模，還有營商環境。

未來地方政府的定位將從開發型政府轉變為服務型政府，提升公共服務，增加消費場景，改善營商環境，而這些轉變正在逐步發生。完善基本公共服務制度體系是當前重要的改革舉措。三中全會《決定》提出，「把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動」。

截至2023年，中國戶籍人口城鎮化率相比常住人口城鎮化率低約18個百分點，有約2.5萬億人口常住城鎮但未落戶。新型城鎮化的首要任務是農業轉移人口市民化，推動2.5億未落戶的城鎮常住人口盡快落戶。第一步是公共服務制度改革，拉平戶籍與非戶籍人口所能享受的公共服務，強化居住證的作用，淡化戶口的附加屬性，使非戶籍人口基本公共服務與身份證、居住年限掛鈎。第二步是深化戶籍制度改革，「放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度」，讓落戶更加便利。戶籍的放鬆、淡化可以讓更多的人享受到城市的公共服務，比如解決農業轉移人口子女上學、就醫等問題，也有助於讓人口擺脫戶籍的限制，更好地自由流動。

近年地方政府也更加重視消費場景。今年以來，成都、天津、河北、安徽陸續出台相關的地方性政策。而這兩年爆火出圈的山西「黑神話·悟空遊」、天水「麻辣燙遊」、哈爾濱「冰雪遊」、淄博「燒烤遊」等也能看到地方政府在吸引遊客的努力。

在新的循環下，公共服務是地方政府擴大競爭優勢的關鍵，公共服務的水平影響了人口、市場和企業的規模，也影響到財政收入的高低。同時，三中全會對地方政府用「稅收窪地」和「小政策」等內捲式招商引資的做法提出嚴格約束，目的就是促進市場公平競爭、優化營商環境、建設全國統一大市場。

帶動消費進擴張期

三中全會勾勒的制度改革，用「公共服務改革＋戶籍制度改革＋土地制度改革」來推動人口和土地兩大要素更加市場化流動，用「土地指標＋消費稅＋生產稅」來激勵地方政府由開發型政府向服務型政府轉型，用調整地方政府激勵方式和公平競爭審查來推動市場競爭「反內捲」的轉型。

過去，地方政府以企業為主，未來，地方政府以人為本；過去，地方政府通過補貼、優惠來「搶企業」，未來，地方政府將以公共服務來「搶人口」；過去，地方財政依賴生產稅和土地出讓收入，未來，地方財政將更加多元，生產稅、消費稅及用地指標將共同構成地方的可用資源。

上述改革路徑大概率會加大區域之間的分化，產業、人口、建設用地可能都會進一步向優勢地區聚集，更好地發揮不同地區的資源稟賦和比較優勢，讓大城市更大、衛星城更多、城市群更具規模。但這並不意味着，區域之間的貧富差距會因此擴大。向優勢地區聚集的人口會受益於產業的發展和公共服務水平的提升；而非優勢地區由於人口的流出，選擇留在當地的人口所能獲得的人均資源反而增加。即使市場存在失靈的可能，還有中央轉移支付制度負責最後的調節。

上世紀70年代美國也曾經歷類似的結構轉型。由於能源成本大升、勞動力成本缺乏競爭力、經常性的產能過剩，加之日本、德國等國家工業崛起，美國在20世紀70年代推動一輪「去工業化」，實現中低端產業的出海，製造業增加值在美國GDP中的佔比持續下降。而產業出海使得美國國內的消費品供給開始更多地依賴海外進口，從1968年開始，美國正式進入了貿易逆差時代。「去工業化」也導致了城鎮化的停滯，20世紀60年代，美國的城鎮化率累計提升了3.6個百分點，而70年代則僅升0.1個百分點。

最終美國依靠新一輪創新周期和信息技術革命引領的產業升級走出70年代的滯脹。之後，美國個人消費支出在GDP中的佔比從1968年開始提升，到2011年達68.6%，較1967年提升近10個百分點；研發強度從1978年的2.3%提升至1987年的2.9%，出現了如英特爾、微軟、蘋果、甲骨文等一批信息科技公司。

當製造業大國發展到一定階段後，傳統製造業衰落、貿易形勢逆轉、城鎮化停滯幾乎難以避免，產業升級、經濟轉型是擺脫增長困境的必經之路，隨着產業附加值的提升，人力資本在利潤分配中的比重也隨之上升，消費將進入擴張期。

中國當前的經濟轉型與美國上世紀70至80年代類似。當前的企業出海對應美國的「去工業化」，發展新質生產力對應美國的信息技術革命，以「人口財政」為支點的新循環對應了美國從第一大生產國向第一大消費國的轉型。

（作者為天風證券首席宏觀分析師）