據香港基本法起草委員會委員、政治體制小組負責人、北京大學蕭蔚雲教授回憶，在《香港基本法》起草期間，政治體制小組內部討論時，對香港的政治體制共提出了三種意見，一是主張實行英國的「議會內閣制」；二是主張實行美國的「三權分立制」；三是實行內地的人民代表大會制度。這三種意見都被多數草委否定。因為1997年之前香港並沒有實行「議會內閣制」，1997年之後也沒有實行這種制度所需的西方政黨政治等條件，香港不是一個國家，實行「議會內閣制」是不適宜的；香港作為一個特別行政區如果實行美國的「三權分立制」，就很難避免在一些問題上形成行政立法之間的僵局，各執其詞，難以解決，在一個不大的城市實行這一制度是不可行的。此外，香港是中國的一個地方行政區，而非主權國家，如果香港實行「三權分立」，中央的管治權如何體現呢？香港的司法體制、檢察機構與內地不同，法律體系也不同，如果實行人民代表大會制度，這些矛盾也很難解決。

蕭蔚雲教授還回憶，在行政與立法關係上，當時基本法起草委員會政治體制小組的極少數人主張以立法為主導，以加強立法機關對行政機關的監督。而大多數人認為行政與立法應相互制約、互相配合，行政機關對立法機關負責，與香港現在的行政機關對立法機關負責的情況相類似，這也是中英談判時雙方對「負責」一詞的理解，這當然不是以立法為主導，而是大體上保持現在的以行政為主導的作用。（蕭蔚雲：《論香港基本法》，第220頁）

不能照搬西方模式

另據一些當年記者對香港基本法起草委員會委員的採訪可知，草委會政治體制小組一成立，首先討論的就是行政、立法和司法三者的關係。「三權分立制」應用到香港特區，面臨一個問題：香港不是一個國家，只是一個地方政權，除了三權之外，還有一個中央的權力，這就決定了香港的政制只能以「三權分立」為參考而無法照搬。經過一段時間的討論後，草委會政制專題小組達成了幾點共識：第一，香港政制要有助於發展資本主義制度，有利於保持香港的繁榮穩定；第二，中國收回香港的主權不是為了對香港實行革命性的改造，而是要保持原有政治體制的優點；第三，要兼顧社會各階層利益，逐步發展適合香港情況的民主參與。（香港文匯出版社編：《基本法的誕生》，第32頁）

鄧小平先生是「一國兩制」的總設計師，是起草《基本法》的總舵手。他在《基本法》起草期間，兩次強調香港特區的政治體制不能照搬西方國家的模式。第一次是1987年4月16日會見基本法起草委員會委員時講道：「還想講點基本法的起草問題。過去我曾經講過，基本法不宜太細。香港制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀。現在如果照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。對這個問題，請大家坐到一塊深思熟慮地想一下。」（《鄧小平文選》，第三卷，第220頁）

第二次是1988年6月3日在會見「九十年代的中國與世界」國際會議全體與會者時說道：「香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度。我說過，現在香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度，今後也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成動亂，那是很不利的。這是個非常實際的嚴重問題。」（同上註，第267頁）

按照鄧小平先生的這一指導思想，《香港基本法》沒有照搬任何一個國家的政治體制模式，而是設計出了行政主導的香港政治體制。

世界立法史上的創舉

什麼是行政主導的政治體制？蕭蔚雲教授在其所著《論香港基本法》一書中指出，所謂行政主導，就是在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些，行政長官的職權廣泛而大一些，行政長官在香港特別行政區政治生活中起主要作用。（蕭蔚雲：《論香港基本法》，第829頁）他在《關於香港特別行政區基本法的幾個問題》一文中指出，《基本法》貫徹「行政主導」。為什麼要體現「行政主導」？因為它對經濟的發展、行政效率的提高有好處，對香港有好處，所以草委會接受了「行政主導」的思想，既不採用內地的人民代表大會制度，也不採用英、美的「議會制」或「三權分立制」。我們採用「一國兩制」下新的「行政主導」，是別的國家沒有的。《基本法》貫徹「行政主導」的例證主要有：一是規定了行政長官既是特區的首長，又是特區政府的首長，這就不同於「三權分立制」；二是限制議員的提案權。立法會議員不得提出只有行政長官才有權提出的涉及公共開支或政治體制或政府運作方面的法律草案，凡涉及政府政策方面的法律草案，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意。（蕭蔚雲：《關於香港特別行政區基本法的幾個問題》，《法學雜誌》，2005年第2期）

除了蕭蔚雲教授上面所作的闡釋之外，我還想補充三條：一是政府提出的議案須優先列入立法會的會議議程（《基本法》第72條第2款）；二是政府提出的法案如獲出席會議的全體議員的過半票數即為通過，而議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案則須功能團體議員和地區直選議員分組點票各過半數通過（《基本法》附件二）。三是行政長官可以有兩次拒絕簽署立法會法案的權力，而每屆立法會對政府提出的財政預算案和其他重要法案只能有一次拒絕通過的權力（《基本法》第52條第2、3款）。

行政主導的香港特區政治體制，在世界立法史上是一個很有價值的創造。而如何堅持和完善好這一制度，則是一項更有意義的探索。 　　河南大學法學院教授