2025年財政政策更加積極，一般公共預算赤字同比提升1個百分點至4%，涵蓋一般公共預算、政府性基金預算及國有資本經營預算的廣義財政赤字達12.1萬億元（人民幣，下同），創歷史新高。但主要受房地產調整拖累，全年廣義財政收入下降2.2%，導致廣義財政支出（剔除5000億補充銀行資本金）增速較2024年放緩0.4個百分點至2.2%。

展望2026年，中央經濟工作會議延續財政政策「更加積極」的表述，更加強調「提質增效，優化支出結構」，但在表述上從2024年中央經濟工作會議提出的「提高財政赤字率，加大財政支出強度，增加發行超長期特別國債，增加地方政府專項債券發行使用」轉變為「保持必要的財政赤字、債務總規模和支出總量」。據財政部介紹，2026年財政政策將確保總量支出「只增不減」、重點領域保障「只強不弱」，持續優化支出結構，提高資金使用效益，深化財稅重點領域改革。

筆者預計財政支出總額的增加或更多來自收入的恢復。一是名義GDP增速回升，有助於改善流轉稅稅基，促進稅收增長。二是2026年將進一步優化財稅補貼政策，預計稅收優惠政策主要針對科技創新、先進製造等領域，而在部分行業，稅率可能從過去的優惠水平回到相對常態水平。事實上，今年1月財政部已宣布取消光伏等249種產品的增值稅出口退稅，提高電信服務增值稅3個百分點至9%。三是國有資本運營收入保持穩健增長，驅動力包括加強國企利潤上繳力度，挖掘國有資本分紅潛力，推動國企上市和併購重組。四是房地產拖累邊際減輕，賣地收入減少規模有望一定程度收窄。

2026年，筆者預計新增政府債券12.08萬億元，佔GDP的比重8.2%，較2025年下降0.4個百分點，包括：1）一般公共預算赤字率保持在4%，對應赤字規模5.88萬億元，較2025年高2200億；2）特別國債1.8萬億元，持平於2025年，其中用於支持「兩重兩新」特別國債額度1.3萬億元，補充金融機構資本金國債5000億元；3）地方政府專項債4.4萬億元，較2025年年初預算持平，但較2025年實際發行規模低2000億元；2026年年中可能會繼續追加2000億元的專項債發行限額。

綜上，我們預計2026年廣義財政支出規模達41.3萬億元，同比增長3.3%或1.3萬億元。在支出節奏上，考慮到財政部明確將盡早下達年度地方政府債務限額以支持「十五五」開局階段重點項目及時開工，以及2025年一季度較高的經濟增速，預計財政支出將繼續靠前發力。在支出方向上：一是「十五五」重大項目，已經明確適當增加中央預算內投資規模，旨在促進投資止跌回穩。二是加大「投資於人」力度，加強民生保障，增加醫療衞生、教育、養老、育兒投入，多渠道增加居民收入和穩就業。三是擴大內需，包括繼續實施服務業經營主體貸款貼息和個人消費貸款貼息政策，持續支持「兩重」、「兩新」。

補貼向綠色化智能化產品傾斜

值得注意的是，「兩新」政策相關表述從2025年的「加力擴圍實施『兩新』政策，更大力度支持『兩重』項目」向2026年的「優化實施『兩新』『兩重』政策」轉變。根據2025年底公布2026年「兩重」、「兩新」實施方案來看，消費品補貼範圍有所收窄的同時向綠色化、智能化產品傾斜，強調均衡有序的補貼節奏；設備更新方面注重優化項目申報和審核流程，提升資金使用效率。

最後，2026年將繼續推進地方政府隱性債務化解，但可能會結合地方專項債使用優化，更加均衡的推進。2024至2025年地方隱性債務加速置換，有效改善企業應收賬款，降低了地方政府債務和利息壓力。2025年中央經濟工作會議首次提出「重視解決地方財政困難」，預計2026年仍將靠前使用化債額度，減輕地方財政壓力，提升地方政府財政支出的積極性。

但2026年財政資金使用仍存在部分挑戰，需要關注。一是房地產下行壓力若進一步加大，可能會繼續導致房地產相關收入和物價回升不及預期，進而壓低廣義財政收入並約束財政支出。二是目前地方投資項目不足依然存在主要問題，或影響地方專項債發行節奏以及地方相關投資項目啟動速度，進而導致投資繼續承壓。三是2025年特別是2025年上半年，財政資金支出基數較高，對2026年把握支出節奏，保持預期穩定帶來一定考驗。

（張婉、彭助均為中銀國際研究部分析師）