作為「十五五」開局之年的政府工作報告，不僅是對年度穩增長政策的部署，也體現了中長期政策邏輯框架的轉變。總體基調上，今次報告延續積極定調、更加注重效能。我們的理解是，未來政策組合或將偏積極，但不搞大水漫灌強刺激。
具體來看，政府工作報告對2026年工作部署有以下七大看點：
2026年實際GDP增長目標確定為4.5%-5%，較2025年的5%左右小幅下調並改為彈性區間目標。這一目標同2035年遠景目標總體銜接，與中國經濟長期增長潛力基本脗合。結合近期國家主席習近平強調要樹立和踐行正確的政績觀，經濟增長目標的變化是引導地方在「正確政績觀」要求下，不再為追求名義目標而「堆項目、拉投資」，給高質量發展和風險出清留出空間。2026年廣東、浙江等經濟大省將目標調整為區間值，並在報告中增加「在實際工作中全力爭取更好結果」的表述，表明全國及地方對保持經濟合理增長的積極性仍存。
一、目標設定積極務實
物價目標維持2%左右，赤字率隱含的名義GDP增速約5.04%，價格目標的設定考慮了預期引導和現實可能。2026年CPI目標為2%左右，與2025年一致。另一視角看，2026年財政赤字率隱含的名義GDP增速約5.04%，較去年4.9%有所回升，隱含的GDP平減指數在0-0.5%的區間，去年為-0.1%，反映對物價回升的判斷有所改善。
就業目標方面，城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮新增就業1200萬人以上。今年就業總量壓力仍存，結構更加突出。筆者認為，一方面，以人工智能為代表的新興產業加快發展，對就業結構產生衝擊，需要通過發展勞動密集型服務業，增強對中低技能勞動力的吸納能力。另一方面，政策重心更加突出「投資於人」來應對。2026年1月人社部新聞發布會透露將「實施穩崗擴容提質行動，出台應對人工智能影響促就業文件」，後續將延續穩崗返還、就業補貼、擔保貸款等存量政策，重點支持勞動密集型等就業容量大的傳統行業企業穩定現有崗位。
二、財政支出力度不減
2026年財政支出力度不減，結構更優，效益更好，動能更強。一是，今年的赤字率擬按4%左右安排，較2025年持平，赤字規模5.89萬億元（人民幣，下同），較上年增加0.23萬億。一般公共預算支出規模將首次達到30萬億元、比上年增加約1.27萬億元。二是，擬發行超長期特別國債1.3萬億元，特別國債3000億元。新增地方專項債4.4萬億元，較上年持平，重點用於建設重大項目、置換隱性債務、消化政府拖欠賬款等。三是，廣義財政赤字11.89萬億元，較上年增加300億元，廣義財政赤字率8.1%。2026年財政赤字、債務總規模和支出總量較2025年小幅增加，在2025年更加積極的基礎上繼續保持相當規模，體現了政策的積極取向。
財政發力節奏或前置，方向聚焦提振消費、投資於人、保障民生。2026年財政政策方向聚焦三條主線：一是以內需為抓手穩增長。圍繞擴大內需和提振消費，優化「兩新」實施與財政貼息組合，靠前發力推動投資止跌回穩、城市更新提速；二是把「投資於人」置於更高優先級，通過提高養老金、醫保財政補助、育兒與失能老人補貼、兜牢「三保」，系統性提升公共服務支出比重、促進居民就業增收；三是重視地方財政困難與債務治理，「開展整合統籌使用轉移支付資金試點」，強調各級政府要更好「當家理財」，以提高轉移支付效能、健全地方稅體系為抓手，繼續推進隱性債務置換與經營性債務重組。
貨幣適度寬鬆是大趨勢，但節奏相對穩健，需要綜合考慮內外環境和政策協同效應。政策目標上，延續「把促進經濟穩定增長和推動物價水平合理回升」作為重要考量，在此基礎上靈活高效運用降準、降息等多種工具組合，保持流動性合理充裕。信貸方面，提出「降低融資中間費用，促進社會綜合融資成本低位運行」，表明政策重點或不再是降利率，而是通過中間費用降低融資成本。
結構上，更加注重定向發力，引導金融機構加大對擴大內需、科技創新和中小微企業等重點領域的支持力度。其中，將「擴大內需」置於結構性政策重點首位，設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，通過「再貸款＋財政貼息」、擔保增信等方式，支持服務消費、養老等領域，強化財政金融協同擴內需。
宏觀政策更加強調協同有效。報告提出要「強化改革舉措與宏觀政策協同」，增強宏觀政策取向一致性、放大「組合拳」效應和健全預期管理機制。
三、建設強大內需市場
擴大內需、建設強大國內市場置於任務首位，關注服務消費和有效投資潛力釋放。消費方面，優化存量政策，服務領域或為擴內需的重點。一是，優化「兩新」政策實施，超長期特別國債2500億元用於消費品以舊換新。二是，服務領域或成為擴內需的重點，實施服務消費提質惠民行動，活躍線下消費、釋放文旅、賽事、康養等領域消費潛力。三是，從居民收入着手建立促進消費長效機制。制定實施城鄉居民增收計劃，將在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措。
投資方面，着力實現投資止跌回穩，挖掘釋放有效投資潛力。中央預算內投資規模7550億元，較2025年增加200億元；安排8000億元超長期特別國債資金用於「兩重」建設，較2025年持平；發行新型政策性金融工具8000億元，撬動更多民間投資與社會資本。項目方面，優化實施「兩重」項目，及早謀劃、推進「十五五」重大工程項目。
四、積極發展人工智能
現代化產業體系建設注重傳統產業優化提升和新興產業培育並重，人工智能重要性提升。關於培育壯大新動能有以下增量：
一是，優化提升傳統產業置於建設現代化產業體系的首位。鞏固提升傳統產業優勢是現代產業體系的基礎，本次安排2000億元支持大規模設備更新，實施產業鏈高質量發展行動，礦業、冶金、化工、輕工等傳統產業或迎來新的發展機遇。
二是，相較於2025年，新增重點提及打造集成電路、未來能源、具身智能、腦機接口、6G等產業。
三是，「人工智能＋」的重要性進一步提升，相較於2025年將作為數字經濟中的重要一環，本次報告提出「打造智能經濟新形態」並作為單獨段落。
五、地產風險持續收斂
房地產和地方政府債務風險有望進一步收斂。地產端，2025年中央經濟工作會議明確「因城施策控增量、去庫存、優供給」後，地產政策出台密度明顯提升，多地提出收購存量商品房重點用於保障性住房、放開限購政策、完善「白名單」融資支持等。住房公積金制度改革作為關鍵抓手延續推進，有望釋放部分合理需求。
化債端，2026年是用於置換地方隱性債務的約6萬億元特殊再融資債，基本發行完畢之年，化債資金落地節奏或延續2025年特徵，隱債置換債仍將前置發行。在堅持主動化債、不得新增隱性債務紀律的基礎上，今年將更加聚焦地方政府融資平台經營性債務風險的化解。
六、建設全國統一大市場
全國統一大市場建設更加強調制度完善和規範地方政府行為，消費稅改革或平穩推進。完善制度建設，着重規範地方政府招商引資、不合理稅收優惠補貼等行為。相較於2025年「加快建立健全基礎制度規則，破除地方保護和市場分割」，本次報告強調「制定全國統一大市場建設條例」，制度建設更趨完善。針對地方政府經濟促進行為，明確「出台地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規範稅收優惠、財政補貼政策」。
財稅體制改革方面，細化消費稅改革表述，相較於2025年，「加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方」的表述，本次報告明確將「調整優化消費稅徵稅範圍、稅率，並推進部分品目徵收環節後移」，預計改革為漸進式推進。
七、大力保障社會民生
政策持續強化民生導向，圍繞就業、社保和教育更大力度保障和改善民生。其中，就業方面增量表述較多，更加注重勞動密集型行業承載就業的功能。一方面，提出進一步增加以工代賑投資規模、支持勞動密集型行業企業穩定崗位、增強服務業帶動就業能力。另一方面，完善穩就業配套政策，與2026年總體要求中「着力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期」，將「穩就業」置於首位呼應。主要措施包括延續實施穩崗返還等措施，出台支持靈活就業人員、新就業形態人員參加職工保險的政策等。
（作者為國泰海通首席宏觀分析師）
