從今年政府工作報告的定調看，2026年整體淡化了對短期目標的追求，但長期目標的重要性進一步提升。具體來說，就是一個「不變」與三個「變化」。

過去兩年來，政策的核心邏輯始終圍繞平衡短期目標和長期目標展開。短期目標是穩增長，最直接的體現是年度經濟增長目標。長期目標是實現高質量發展，對應着經濟結構的調整和改革舉措的落地，通過科技創新和市場化改革提高經濟要素的配置效率，打開經濟潛在增長空間。

不變：政策取向高度連貫

先從政府工作報告的不變說起。首先是設定經濟增長區間目標。今年政府工作報告明確2026年經濟增長目標設定為4.5%至5%，此前地方兩會普遍下調GDP增速目標已提前向市場釋放了信號。對於增長目標的調整原因，報告明確「主要考慮是開局之年為調結構、防風險、促改革留出空間，為後期更好發展打牢基礎」。

年內中美元首有望互訪也意味着中美關係處於階段性高點。這意味着外部環境已相對緩和，相較於將經濟增長錨定在「5%」的絕對水平上，今年的經濟增長更側重「實事求是」，追求實實在在、沒有水分的增長，推動高質量、可持續的發展。

其次是以改革為代表的非經濟政策的重要性上升。政府工作報告明確提出「強化改革舉措與宏觀政策協同」。面對推動高質量發展這一長期目標，報告強調「既要政策給力， 也要改革發力」、「要用改革的辦法打通經濟循環的卡點堵點，將政策效果轉化為經濟內生增長動能」。非經濟政策看似與經濟政策關聯較弱，但卻能通過影響生產要素供給、營商環境、社會發展信心等途徑，對經濟運行產生影響。在實施更加積極有為的宏觀政策基礎上，今年將增強政策的前瞻性、針對性、協同性，從而釋放最大的政策效能。

整體看，今年的政府工作報告在產業升級、科技創新、對外開放、綠色轉型等領域的表態整體上也延續了「十五五」規劃綱要和中央經濟工作會議的定調，政策取向呈現出高度的連貫性和一致性。

變化一：帶動民資參與投資

赤字安排方面，政府工作報告明確今年赤字率擬按4%左右安排，與去年持平；赤字規模為5.89萬億元（人民幣，下同），較去年增加2300億元。廣義財政赤字率為8.1%，較去年下降0.3個百分點，廣義財政赤字規模11.89萬億元，基本和去年持平。2026年擬發行超長期特別國債1.3萬億元，規模和去年持平。其中，8000億元資金用於「兩重」項目建設，2000億元資金用於設備更新，均持平於2025年，同時安排2500億元資金用於支持消費品以舊換新，較2025年下降500億元。2026年擬發行特別國債3000億元，支持國有大型商業銀行補充資本，較去年回落2000億元。

此外，今年擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，和去年持平，重點支持建設重大項目、置換隱性債務、消化政府拖欠賬款。值得注意的是，政府工作報告強調專項債項目建設資金單列，從制度安排上避免出現去年化債擠出項目建設資金，造成投資端回落的情況。此次報告的亮點之一是新增了1000億元財政金融協同促內需專項資金，通過組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需，預計特別國債和一般公共預算將各出資500億元。

財政支出方面，2026年一般公共預算支出將增加1.27萬億元，首次突破30萬億元，同比增速為4.4%。由於赤字率不變，今年的赤字規模較去年僅增加2300億元，財政支出的擴張將更多源於財政收入增加。筆者預計2026年一般公共預算收入增速在2.2%，同時安排2.05萬億元左右的財政結轉結餘收入。

準財政政策方面，報告明確今年將發行新型政策性金融工具8000億元，較去年增加3000億元，以帶動更多社會資本參與投資。

變化二：擴大內需 投資於人

提振消費方面，政府報告將解決中期內生動力不足的舉措放在首位，提出「制定實施城鄉居民增收計劃，在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措」。

政府工作報告部署的關於提振消費的政策包括幾個方面：一是安排2500億元超長期特別國債支持消費品以舊換新；二是設立1000億元財政金融協同促內需專項資金；三是加大貼息力度，報告明確「擴大個人消費貸款和服務業經營主體貸款貼息政策支持領域，提高貼息上限，延長實施期限」；四是優化消費環境，報告提出「活躍線下消費，激發下沉市場消費活力」、「清理消費領域不合理限制措施」、「落實職工帶薪錯峰休假制度」、「加強消費者權益保護」等舉措。

釋放有效投資潛力，核心是資金來源和激勵機制的「雙管齊下」：資金來源上，儘管「兩重」的專項債的規模和去年持平，但新型政策性金融工具的規模達到8000億元，較去年增加3000億元。激勵機制上，報告明確分類提高「兩重」中央投資補助標準，這意味着今年中央將在投資端承擔更多責任，反映出「中央進、地方穩」的政策思路。

同時，報告明確單列並提高用於項目建設的地方政府專項債券額度，從制度安排上避免出現去年化債擠出項目建設資金，造成投資增速回落的情況。

報告明確今年投資的重點領域將聚焦新質生產力、新型城鎮化、人的全面發展等重點領域，本質是「投資於物」和「投資於人」的有機結合，並強調要提高民生類政府投資比重。「投資於人」上，報告明確進一步完善「人地錢」掛鈎政策，推進農業轉移人口市民化，意味着常住人口淨流入區域將加強基本公共服務設施領域的投資力度。

變化三：提升改革重要性

從政府工作報告的部署看，2026年將聚焦以下三個領域的改革：

一是縱深推進全國統一大市場建設，具體涉及「反內捲」、要素市場化改革和公用事業改革三個方面。

「反內捲」方面，報告圍繞政府、市場和企業三個層面作出部署。政府層面「反內捲」的核心是樹立正確的政績觀，報告提出要「完善統計、財稅、考核等制度，規範地方政府經濟促進行為，出台地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規範稅收優惠、財政補貼政策」。市場層面「反內捲」對應着深化招標投標體制機制改革。企業層面「反內捲」的抓手包括「加強反壟斷、反不正當競爭，強化公平競爭審查剛性約束， 綜合運用產能調控、標準引領、價格執法、質量監管等手段，深入整治『內捲式』競爭」。

要素市場化改革方面，報告的落腳點在深化要素市場化配置綜合改革試點，將更多符合條件的地區納入試點範圍。去年9月國務院辦公廳印發了《關於全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批覆》，部署在10個地區開展要素市場化配置綜合改革試點，涉及技術、土地、人力資源、數據、資本、資源環境六大要素。

公用事業改革方面，報告提出要「穩步推進公用事業和公共服務價格改革」，預計將深化電力體制改革，穩步推進供水、供氣、供熱等公用事業價格改革，促進可持續經營，這也是增加地方自主財力的重要環節。

二是推進財稅金融體制改革。報告提出「提高國有資本收益收取比例」，作為財政的「第三本賬」，2025年國有資本經營預算收入規模僅為8547億元，而一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算規模均在萬億元級別以上。通過提高國有資本收益收取比例，每年調入一般公共預算收入的資金規模也將提升，這有助於緩解土地財政退坡帶來的地方財政壓力，也讓財政有更多資金可以用於「投資於人」。

三是充分激發各類經營主體活力。報告明確要「完善民營經濟促進法配套法規政策，從法律和制度上保障平等使用生產要素、公平參與市場競爭、有效保護合法權益」。同時，在清償企業欠款方面的表述較經濟工作會議提出的「加緊清理拖欠企業賬款」有所強化，報告提出要「下更大力氣解決拖欠企業賬款問題」，不排除今年內安排增量資金化解欠款的可能性。

（作者為國金證券首席經濟學家）