就業是最基本的民生。「十五五」規劃綱要提出深入實施就業優先戰略，構建就業友好型發展方式。在構建就業友好型發展方式中，創造更多更高質量就業崗位、促進高質量充分就業，既是政府的重要責任，也是實現經濟高質量發展的題中之義。

高質量就業是高質量發展內在要求，在經濟高速增長階段，就業崗位的創造得益於增長效應和結構效應。一方面，經濟規模的持續擴大創造出更多非農就業崗位，推動就業數量增長。另一方面，產業結構變革推動農業剩餘勞動力轉向非農產業、城鎮和處於經濟增長極的地區，就業質量得到整體性提高。

進入高質量發展階段，經濟增長更加倚重技術進步和產業結構變革等創新驅動。技術和結構變革過程既創造新的就業崗位，也會伴隨着部分機器和技術對現有崗位的替代。

應以就業優先為原則

無論是根據以往的技術變遷經驗，還是根據人工智能（AI）應用的可能情景，都可以使我們作出這樣的判斷：長期來看，技術變革既會產生對高技能人才的更大需求，還會隨着勞動生產率的提高，通過收入效應拓展消費內容，引導形成新的產業和就業崗位。但以自動化為導向的技術應用，在短期內也不可避免地造成崗位流失。為了最大限度地消除技術進步的負面影響，同時促使就業崗位的長期增長，要求以人工智能為代表的新技術在開發和應用中，自始至終能夠對標就業優先原則。

應對技術變革的就業影響與破解結構性就業矛盾，在方向和手段上都是一致的，包括引導技術發展方向對標就業優先戰略、重塑人力資本培養模式、完善勞動力市場和公共就業服務、健全社會保障體系等。例如，人工智能對科技、經濟、社會和治理均產生強大賦能作用，如果從研發到應用的全過程都能遵循最大化就業目標，即能夠使技術創新與就業擴大實現最大兼容，那麼勞動生產率的提高就能轉化為新機遇，進而增強創造就業的行業的領先優勢，整體加大就業創造的力度。

技術向善、智能向善的政策導向，最終要落實到規制和激勵等具體手段上，即在人工智能模型的創造和應用中，引導技術不以替代現有崗位為直接目標，而是更加傾向於增強勞動者能力，讓他們能夠勝任更多的技能型崗位。智能向善包括理念和實踐兩方面：

一方面，可考慮通過立法和規制，把就業優先的理念變成科學家、投資者、企業家等相關方之間的共同意圖、約束性要求和激勵相容行動，在理念上設立一個保護勞動者和就業崗位的公共利益底線。由於就業是人民生活品質和民生福祉提高，以及人的全面發展的基礎，因此，在涉及資本與勞動、生產率與崗位、成本與收益，以及效率與公平的權衡取捨時，應該理所當然把就業、民生和人的全面發展作為抉擇標準，規範人工智能發展和應用的方向。

另一方面，通過實施產業政策，加強勞動者技能與人工智能的互補，強化產業和就業的協同。結構性就業矛盾的一個表現，就是人力資源供需不匹配，導致「有活沒人幹」和「有人沒活幹」現象並存。人工智能的開發和應用，通過增強技能，讓更多勞動者能夠勝任更多的工作，在提高勞動生產率的同時，又不簡單替代勞動力，即可做到從破解「有活沒人幹」入手，解決「有人沒活幹」的問題。

加大專業培訓投入

以往的經驗表明，勞動者的教育程度愈高，愈容易掌握新技能，更好適應技術和產業結構的升級換代，因而愈可能在技術變革的衝擊中處於有利地位。從原則上說，這個道理沒有發生變化。但人工智能在應用中，可能使很多教育程度較高勞動者的技能不再具有優勢，因而對這些崗位的替代也可能成為現實。針對這種技術新衝擊，人力資本培養模式和勞動力市場功能都應該與時俱進、不斷創新和持續更新。

其一，推動學校教育和職業培訓一體化，實現人人皆學、處處能學、時時可學的終身學習目標。1）人工智能對就業的衝擊，本質上也是對人力資本形成的挑戰，應該予以積極應對。2）利用人口結構變化的時間差，抓住資源配置的削峰填谷機會，通過教育深化和培訓拓展，可以獲得額外的推動力。例如，幼兒園數量減少意味着這個教育階段資源相對寬裕，可考慮通過統籌使用資源，擴大託幼服務供給，推動兒童早期發展並納入普惠性基本公共服務，以及支持延長義務教育年限。

其二，健全勞動力市場配置人力資源的功能，提高勞動力及其技能在供需間的匹配水平。在市場經濟條件下，勞動力作為重要的生產要素，需要借助市場機制進行有效配置。這要求持續進行制度創新，完善勞動力市場功能，以準確、及時的市場信號和有效的激勵手段，把擁有不同技能的勞動力配置到各類崗位上。這個勞動力配置和技能匹配的過程，正是崗位得以持續創造和就業質量不斷提高的過程，同時推動實現人盡其才，以持續不斷的人力資源優化配置，提高全要素生產率和勞動生產率。

其三，在人工智能時代，教育和培訓對於經濟增長和社會發展的貢獻日益突出，社會收益率趨於提高。人工智能系統對勞動者技能具有一定替代性，勞動者終身不斷地接受培訓和再教育，將成為人機協同、人類技能與人工智能互補的必要條件。因此，目前和未來的勞動者接受各類學校教育和各種培訓，不僅給本人帶來人力資本回報，也是宏觀經濟的效率源泉及社會流動性的基礎。鑒於教育和培訓的公共品屬性明顯增強，相關的公共服務供給固然可以借助第三方機構來實施，而政府作為重要供給方亦要承擔相應更多的支出責任。

就業作為基本民生的性質，決定了創造更多更高質量就業崗位，既要依靠勞動力市場對人力資源進行高效的配置，也要依靠勞動就業相關立法和執法、勞動合同、最低工資保障制度等一系列勞動者權益保障制度及社會保障體系的完善，對勞動者的基本生活和各項權益進行有效的保護。

產業政策與社會政策協同

首先，增強宏觀經濟政策、產業政策、人力資源管理和社會政策之間的統籌性和協同性。貨幣政策和財政政策等宏觀經濟政策要明確擴大就業這一目標，既聚焦周期性就業波動，也瞄準結構性就業矛盾，在操作層面建立政策實施程序，確保對就業狀況作出及時、準確和有效的政策反應。

而產業政策也要在投資和產業規劃中，切實把保護崗位和擴大就業作為重要依據。例如，在老齡化加深的背景下，應將有助於實現老有所養和老有所為的銀髮產業作為具有就業創造潛力的產業加以支持。適應新就業形態的發展趨勢，社會保障體系要更加突出基礎性、普惠性和兜底性。

其次，順應人工智能時代勞動就業新特點，完善勞動者權益保障制度，更好保障勞動者權益和民生福祉。數字技術和人工智能賦能所創造的工作，不再具有傳統崗位的形態特徵，而是呈現多樣化特徵。隨着人工智能在產業中的廣泛應用，崗位流失和就業創造將交替發生，勞動力市場同樣具備這個特徵。政策應對的思路並不是消除或遏止新就業形態，而是通過創新強化勞動者權益的制度性保障，不使新就業形態與非正規就業畫上等號。由於勞動力的載體是人不是物，因此，勞動力市場與其他要素市場不同，不能簡單地通過市場出清的方式調節供需，勞動者權益保障制度和社會保障制度要始終維護勞動者的主體地位。

再次，公共就業服務着眼於通過培訓提升技能，通過消除就業壁壘和流動障礙提高供需匹配度，努力破解結構性就業矛盾。提高政策效果的關鍵，在於聚焦重點勞動者群體，針對具體就業困難予以扶助。一方面，青年勞動者受教育程度高但缺乏工作經驗，僅具有入門水平技能的新成長勞動力易受到人工智能的衝擊。另一方面，一些大齡勞動者雖有工作經驗但受教育程度較低，還面對智能鴻溝。

因此，彌補重點群體在就業市場上面臨的技能缺口，需要有更大的扶助力度，並且需要借助人工智能賦能，增強勞動者能力。同時，利用崗位可分解為各種工作任務的性質，拓展工作的長度、寬度和深度，達到創造更多就業機會的目標。

（作者為中國社會科學院學部委員）