全球經濟進入新階段，新一輪科技革命加速演進。以中國為代表的新興經濟體，聚焦產業轉型升級，優化迭代產業政策，加快發展高效能、高效率、高質量的新質生產力，培育新增長動能的成效逐漸顯現，新的增長路徑逐漸清晰。
筆者此前專門針對後發優勢和後發劣勢進行了比較研究及經驗案例研究，其中發現，不論是早期的後發國家如日本、韓國，還是中國、越南、波蘭等後發國家，在實現工業化及經濟追趕過程中，產業政策是重要一環，核心在於利用比較優勢實現經濟起飛。
過往理論及市場派對產業政策有較多討論，傾向於認為產業政策帶來資源配置扭曲，以及政府失靈、政府過度干預等現象。但歷史經驗表明，「東亞奇跡」及東南亞部分國家的崛起，很大程度上歸因於產業政策取得的成果，客觀上因制度環境、市場條件等差異，各國和地區產業政策的成效並不相同，同時也有比如拉美地區進口替代政策的失敗案例，以及產業政策滯後或失靈的問題。
面對新形勢和新階段，需要重新思考產業政策的回歸。如今，愛爾蘭、波蘭等案例同樣證明了產業政策的重要性，比如愛爾蘭通過布局生物醫藥、信息通信技術（ICT）和航空租賃等高附加值產業建立「歐洲硅谷」；波蘭則深度參與汽車產業和電子工業產業鏈，打造成為歐洲的製造業重要基地，從而實現了連續數年的高增長。
發揮市場優勢 提升研發強度
中國經濟發展的經驗在於「彎道超車」，發揮超大市場規模、超強產能優勢，前瞻性布局新興產業和未來產業，有助於掌握主動權和話語權。比如研發強度方面，至2025年中國研究與試驗發展（R&D）經費支出佔GDP比重上升至2.8%，其中基礎研究經費增長至6.9%，而發達經濟體這一比重普遍在15%至20%，預計「十五五」期間，中國在研發強度有望繼續提升，基礎研究的投入比重將進一步擴大。
中國的實踐印證了自主創新和高質量發展的重要性，主要有兩個現實邏輯：其一，經濟躍升的難度增加。後發國家長期依賴低附加值產品和服務出口僅有體量規模的累積，但產值貢獻卻相對有限，提升產業鏈價值鏈地位已然成為經濟躍升的內在驅動。其二，發展空間進一步受限。「逆全球化」引發的局部「脫鈎」帶來「卡脖子」問題，倒逼政策產業部門及企業主體加強基礎研究及自主創新，以增強產品和服務核心競爭力，突破外部環境的約束。
世界銀行研究指出，有效的產業政策主要有三項特徵或影響因素：本地市場規模；政府同時與許多企業和行業互動的能力；預算迴旋餘地，或「財政空間」。而中國恰恰在這三個維度具備獨特的比較優勢。具體展開討論：
一是發揮超大市場規模優勢。中國的產業布局具有區域性特徵，比如長三角、京津冀、粵港澳大灣區及成渝等，已形成包括新能源汽車、半導體芯片、船舶及智能製造等完整的產業鏈。
二是堅持有效市場和有為政府相結合。培育壯大高成長型和高度複雜的新興及未來產業是長期工程，前期有賴於持續較大規模的資本投入，以及配套的各類要素資源支持，因而政策部門在制定產業政策過程中提供了更有力的支撐保障。
三是「耐心資本」的有力保障。國家「十五五」規劃綱要明確關鍵核心技術攻堅及戰略前沿領域科技布局，通過財政經費、國家級產業基金以及科技投融資等多種方式予以支持，兼顧政策性和市場化方式並存，發展具有更大規模的「耐心資本」。
當前形勢下，全球產業政策的關注點不僅是成本和收益問題，而且更關注效率安全的平衡。主要有三項影響因素：
一是投資審查的力度加大。比如歐洲議會通過外國投資審查新規，強制要求成員國建立敏感領域投資審查機制，進一步推動歐盟外資審查（FDI Screening）制度升級，美國特朗普政府發布了政策備忘錄《美國優先投資政策》，針對「競爭對手國家」的投資審查趨嚴，這些不確定性抬高了「經濟安全」門檻，同時也驅動新興產業投資向亞洲地區轉移。
二是科技進出口限制。跟蹤發現，近年來美國已經陸續推出多項技術出口限制措施，美國商務部工業與安全局（BIS）發布的半導體出口管制新規，以及進一步收緊對華先進人工智能芯片出口限制，這些措施對全球人工智能發展及國際合作製造了新的障礙。
三是供應鏈的加速轉移。由於外部政策環境急劇變化及地緣衝突、關稅戰持續，安全韌性成為重要考量因素，大型跨國企業尋求推進實施供應鏈韌性計劃，進一步推動全球產業鏈重構和供應鏈重組。在這一過程中催生了大量併購投資交易機會，反映在2025年全球併購總額高達約5.1萬億美元，較2024年增長約42%，為歷史第二高，僅次於2021年的5.8萬億美元。
堅持擴大開放 吸引全球資本
全球產業鏈加速重構和供應鏈加快重組的過程中，國別及區域政策的影響加深。以開放擁抱再全球化，反而贏得了更多的投資機會。中國在「逆全球化」背景下堅持擴大高水平開放，包括單邊開放免簽、減少負面清單及開放部分服務業領域等，進一步吸引全球投資者。數據顯示，近三年中國存量外資企業數量逐年上升，已超過53萬家，存量外資已超過3.6萬億美元。
全球產業政策的回歸是「雙刃劍」。理想層面，有效的、成功的產業政策既能實現經濟增長的目標，也能創造更多的社會福利。但世界銀行的研究學者也提出了「三難困境」的框架，強調了政策制定者在平衡經濟增長、金融財政穩定和培育國家冠軍三者中面臨的挑戰。追求其中任何兩個目標，都需要以部分犧牲第三個目標為代價。
筆者此前着重分析了拉美地區內部、東南亞不同成員經濟轉型的經驗，其中有關產業政策的討論較多，歸納總結三點經驗：1）產業政策的成功需要制度保障。如巴西、南非的經濟增速曾在中型經濟領先，但因政局動盪而遭遇挫折，導致產業政策缺乏連貫性，投資環境惡化加劇了國際資本的流出，錯過了產業轉型升級的窗口。
2）產業政策的制定着眼於比較優勢。發展具有比較優勢的產業類別更具可行性，比如新加坡早前發展港口經濟相關的煉油、造船等傳統產業，後期推動微電子、航空服務產業等，進而成為創新型經濟體。
3）產業政策高度依賴「耐心資本」。新興及未來產業兼具技術密、成長快、風險大、戰略強等特徵，除了財政資源支持，還需風險資本的支持，比如愛爾蘭的高附加值產業吸引到了全球大型科技龍頭及各類風險投資，培育大量科技中小型企業，建立具有集聚效應的高科技產業園區。
從未來趨勢看，全球產業政策的回歸將重點聚焦新興產業和未來產業，但大型經濟體和中小型經濟體在其中所扮演的角色各有差異，在制定產業政策時須有如下考慮：
首先，兼顧財政能力、產業基礎等資源稟賦。建設高附加值產業需要更大規模的資本投入，吸引包括全球投資者等各類資本參與，這也將對金融機構廣泛參與產業基金、風險投資以及資本市場等帶來機遇，通過產業思維優化配置金融資源，逐步改變以信貸為主導的單一資產配置，通過合理的路徑增加股權投資的比重，從「債權人」轉向「合夥人」，改善資產結構和收益結構。
其次，依託金融工具防範產業投資風險。發展新興及未來產業具有一定前瞻性，前期的研發投入規模通常較高，資本支出消耗較大，但投資回報存在不確定性，不顧資源稟賦盲目擴大產能極易導致產業政策失敗，因而需要兼顧市場化方式，比如產業基金的運作和管理，通過引入專業投資者有助於提升專業投資水平，防止不當干預，平衡政策失靈和市場失靈的雙重挑戰，提高產業政策的精準性。
最後，培育發展成熟的資本市場。新興及未來產業的培育需要更寬鬆的制度環境、更連貫的政策環境和更開放的投資環境，迫切需要建立完善財政、金融、社會資本三方聯動的多元投融資體系，構建有力地支持產業創新發展、投資與融資相協調的資本市場功能，健全「募投管退」全鏈條全生命周期服務。
（作者為財經評論專業人士。本文僅代表個人觀點）
