觀香港/堅持和完善行政主導 着力提升特區治理效能\陳少波

國家主席習近平在去年12月聽取港澳兩個特別行政區行政長官述職時，對兩個特別行政區政府都提出「堅持和完善行政主導」的明確要求。圍繞學習貫徹這一講話精神，中央港澳辦主任夏寶龍在全國港澳研究會2025年學術年會的專題研討會上發表題為《堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治》的致辭，闡明行政主導的政治法律基礎、現實基礎以及成功實踐和巨大優越性，並對特別行政區堅持和完善行政主導提出了具體要求。這顯示堅持和完善行政主導成為當前提升特別行政區治理能力、實現良政善治的核心要務。回首過去幾年的治理歷程，中央這一部署標誌着港澳治理的重心將進一步從過去的選舉主導向當前的管治主導轉變，從重視「愛國者治港」的制度建構向重視提高治理效能、體現制度優勢轉變；展望未來的治理發展，這一部署標誌着中央將會圍繞推動特別行政區實現良政善治，推動特別行政區政權建設，塑造更加符合「一國兩制」方針的政治格局。

行政主導乃良政善治制度保障

這次召開的全國港澳研究會學術年會，從時間節點和內外環境來看，有多個值得關注之處。回首去年，在兩個特別行政區第八屆立法會先後成功選舉產生之後，立法會在港澳新的政治格局中扮演怎樣的治理角色是必須回答的重要議題。就當下而言，在「十五五」規劃開局之年，港澳如何更好融入和服務國家發展大局無疑也是一道治理的必答題。其中，北部都會區開發在在需要香港特區聚力破局。明年香港將迎來回歸祖國三十周年。三十而立，香港的政制發展及管治能力應該更趨成熟、穩健、高效。放眼海外，在特朗普最新提出的「唐羅主義」衝擊下，世界局勢波譎雲詭，香港所面對的外部挑戰也更為複雜艱巨，有效防範重大風險亦對香港治理提出更高要求。

由這一時代背景和國際格局來觀察和思考，更易領悟中央推動行政主導的現實意義和歷史意義。此次研討會開宗明義，在理論層面系統論述行政主導，明確行政主導的政治法律和現實基礎，凸顯其在實踐中的優越性，這是對特別行政區政治體制的正本清源、糾正糾偏，是為堅持行政主導，重在凝聚社會共識。與此同時，夏寶龍主任在講話中對特區政府、立法機關和司法機關以及社會各界提出明確要求，要「同唱一台戲」，而且「心往一處想、勁往一處使」，是為完善行政主導，重在行動，重在效能。

中央對港澳特區的治理，保持着清晰的邏輯和內在的連續性，步步遞進，匯聚同向合力。在修例風波爆發後，從2020年開始，中央過去六年來的港澳治理工作可以大致分為兩個階段。第一個階段着眼於「愛國者治港」制度建構，包括頒布實施香港國安法，完善選舉制度，完善基層治理機制，全面落實「愛國者治港」原則。通過一系列的制度建構，推動香港完成由亂到治的歷史性轉折。2023年底舉行的香港區議會選舉，標誌着新選舉制度建構的初步完成。而2025年下半年港澳兩個特區舉行第八屆立法會選舉，是新選舉制度的進一步實踐和完善。第二階段則着眼於把「愛國者治港」的制度優勢轉化為實際的治理效能。堅持和完善行政主導是這個階段的重要工作。通過完善行政主導來實現良政善治，推動港澳高質量發展，讓民眾分享發展紅利，同時更好維護廣大市民的根本福祉和港澳的整體利益。

需要指出的是，兩個階段之間並沒有截然劃分的時間節點，而是相互交融、相互作用。建構制度時重視體現治理效能，而制度的具體實踐亦是制度建構的過程。制度優勢愈能彰顯，制度建構愈為完善。

從夏寶龍主任今年在全國港澳研究會專題研討會講話的標題來看，中央的目標是促進特別行政區良政善治，而行政主導是實現這一目標的制度保障。換言之，唯有通過堅持和完善行政主導才能促進良政善治，才能有效解決長期以來香港所面對的「管治困難」問題。

如何破解特區「管治困難」問題，是愛國愛港陣營特別是學界中有識之士一直高度關注的議題，尤其重視分析導致出現「管治困難」、令行政難以主導的深層原因。

前特區政府中央政策組首席顧問劉兆佳教授在1991年發表於《廣角鏡》的一篇文章中最早提出「難以管治」命題，關注的是香港後過渡期港英政府所面對的管治困境。在離開中央政策組後出版的第一本著作《回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設》中，劉教授提出了香港「管治困難」問題，指出政府制定和執行政策有相當難度，特別是「一些存在於社會內的嚴重問題愈形突出，並且已經造成負面影響，但政府卻難以有力處理，人們於是也就認定政府無能力應對那些問題」。劉教授剖析了香港管治困難的主要原因，指出回歸後的特區政府「受到各種新興政治和社會勢力的掣肘，特別厲害的是立法會、政黨、法院和媒體」，強調「特首和政府的權力卻實質上『流失』了一部分，而『接受』那些權力的主體是立法會、司法機構和媒體」。劉教授在書中尤為關注回歸後領導班子對政治形勢和行政機構的駕馭以及行政權力的逐步「流失」與弱化問題，並就特區新政權建設提出多項建議。在其此後陸續出版的著作中，他也持續關注這一議題。

有效破解「管治困難」問題

「管治困難」問題也是全國人大常委會香港基本法委員會前委員劉廼強持續思考、評論的議題。2015年10月，他從報紙專欄轉戰微信平台之後，多次談到這個議題。2016年6月，他提出「港式監督制衡」概念，連續四天抨擊香港出現「公權三重一輕的怪局」，「行政部門被立法、司法、傳媒三權打得焦頭爛額，本身無力扭轉局面」。同年年底他在另一篇文章中一針見血地指出，「不是行政主導行不通，事實上自回歸以來，從未行過行政主導」。從過去近29年來的治理實踐和香港學界的分析與反思來看，香港本應堅持的「行政主導」體制之所以演變為「行政不能主導」的局面，之所以出現行政權力的「流失」，主要在於亂港勢力在立法會的擴權、行政機關權力的壓縮以及不受監督制衡的傳媒對於行政部門的過度監督制衡等因素。需要注意的是，獨立機構分權對行政主導的負面影響，在香港社會討論並不多，卻同樣值得關注。

夏寶龍主任此次在會上提出要堅持和完善行政主導，就是要還行政主導以原貌，對過往各種擴權進行糾正糾偏，要求監督制衡不越位，從而令行政部門真正得以主導特別行政區的管治。此次講話不僅要求立法機關要與行政機關建立更緊密、更具建設性的良性互動關係，司法機關依法獨立行使審判權，維護好國家根本利益和特別行政區整體利益，而且要求各類法定組織、諮詢組織和民間智庫要充分發揮行業專業功能，要求區議會和社會團體要充分發揮「樁腳」作用。換言之，這次講話對整個政治格局中各個相關主體作了較為具體的定位，對各個主體之間的關係也作了較為清晰的界定。

夏寶龍主任在講話中不僅要求特區政府各部門「主動加強對特別行政區發展的頂層設計和戰略謀劃」，「增強港澳未來發展的前瞻性、主動性」，從戰略層面和工作機制層面推動對接國家「十五五」規劃，以融入和服務國家發展大局，而且要求「革新管治理念，改進管治方式，善用基本法賦予的權力推進改革，破除利益固化藩籬，破解港澳發展的深層次矛盾和問題」。這是改善行政主導的重點所在，值得港澳各界深思和重視。

堅持和完善行政主導，涉及到香港治理的方方面面，包括特區與中央關係、行政立法關係、行政司法關係、政府與愛國政團關係、政府與智庫關係等等。筆者嘗試從政權建設角度談談自己的淺見，求教於方家。

培養專業智庫與管治人才

按照中央對政府各部門的要求，改善行政主導的核心目標是政府能夠充分運用行政權力進行有效管治，不僅在日常管理中能夠應對、應急、應變，而且能夠作出戰略部署，既有步驟地破解深層次矛盾和問題，又能對城市的發展作出前瞻性規劃。因此，加強政府自身建設，整體提升政府部門管治水平至為關鍵，不僅要加強對現有管治人才的培訓，提升他們的治理能力，而且迫切需要吸納不同方面的政治人才。

從改善行政主導的角度來看，培訓管治人才的同時，香港亟需進一步吸納、培養管治人才。首先，香港需要一大批具備某個領域專業知識的中青年管治人才，他們需要先進入政府部門，經受歷練，以了解相關領域公共政策的制訂、落實程序，熟悉相應的政策議程，更要掌握作出相應決策的政治考量與技巧。其次，香港的高質量發展對於改善行政主導提出了更高要求，不僅需要更多熟悉經濟高質量發展的管治人才進入行政部門，從事產業規劃，經略產業布局，制定產業政策，而且需要了解國際政治、熟悉國際規則的管治人才，在新的國際格局下，推動提升香港的國際競爭力和擴大朋友圈。再次，香港要在各個專業領域、地區層面建立青年管治人才梯隊，而不僅僅是政團的選舉人才梯隊。他們或者擁有不同領域的專業知識，或者熱心基層治理事務，不僅具有較強的論述能力和口才，而且能利用其專業知識或基層網絡，有效解決相關領域的管治難題。

智庫在現代治理體系中佔據着重要的地位，有政治學者甚至視之為「第五權力」。香港從事公共政策研究的智庫，無疑也應是改善行政主導的重要力量。香港需要培養一大批中青年的智庫專家人才，不僅能夠從事特定政策範疇的研究，為政府提供具體的公共政策建議，提升政策制訂的科學性、執行的順暢有效性，而且從事中長期的戰略研究，提高香港發展的前瞻性。

堅持和改善完善行政主導，能夠具體地把落實中央全面管治權與特區高度自治權有機結合起來，充分發揮行政長官和特別行政區政府作為特區治理第一責任人的主體性和積極性，建設好資本主義的特別行政區，推動特別行政區的高質量發展，讓特別行政區居民得以分享國家和特別行政區發展的紅利。

全國港澳研究會副會長、香港正思研究院院長