堅持和完善行政主導 塑造健康理性立會議事文化\婁勝華

「一國兩制」是為實現國家統一而提出的基本國策，在香港和澳門的實踐取得了舉世矚目的成就。其中，行政主導體制作為特別行政區政治體制的核心設計，是「一國兩制」方針的體現，更是保障港澳長期繁榮穩定的制度基石。夏寶龍主任在全國港澳研究會「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會上明確指出，行政主導根源於中華人民共和國憲法，是全面準確貫徹「一國兩制」方針的制度保障，其優勢在港澳實踐中不斷彰顯，尤其在維護國家主權安全、推動經濟發展、改善民生福祉等方面發揮了不可替代的作用。

立法會作為特別行政區的立法機關，既是「一國兩制」下民主制度的重要載體，也是行政主導體制中不可或缺的協同力量。在行政主導的框架下，立法會並非簡單的「制衡者」，更應是「合作者」與「推動者」，應通過塑造健康理性的議事文化，實現與行政機關的良性互動，共同提升特別行政區治理效能。本文以澳門為例，系統梳理行政主導體制的澳門實踐，深入剖析澳門立法會在議事文化建設中的具體舉措、成效與啟示，以期為進一步堅持和完善行政主導、實現特別行政區良政善治提供參考。

一、行政主導體制的澳門實踐成就

澳門回歸祖國以來，始終堅定落實行政主導原則，在中央政府支持下，行政長官帶領特別行政區政府與立法會、司法機關協同發力，在維護國家主權安全、推動經濟發展、改善民生福祉等方面取得了顯著成效，充分彰顯了行政主導體制的強大生命力與優越性。

在維護國家主權、安全、發展利益方面，澳門率先履行基本法第二十三條規定的憲制責任，於2009年制定《維護國家安全法》，並持續完善相關配套法律。2016年，在立法會選舉法修改中增加「防獨」條款；2023年與2024年，將「愛國者治澳」原則列入規範行政長官選舉與立法會選舉的兩部選舉法之中。2019年，修改《國旗、國徽及國歌的使用及保護》法律，明確對侮辱國家象徵與標誌的行為設定刑事處罰。上述法律的制訂與完善，是行政主導下政府與立法會高效協作的成果。

在推動經濟發展方面，澳門特區政府主動對接國家發展戰略，以行政主導推動經濟適度多元發展，在鞏固旅遊業優勢的同時，大力發展金融、中醫藥等多元產業。澳門本地生產總值在高峰時的2018年達到4447億澳門元，人均生產總值位居世界前列。經濟成就的取得，充分展現了行政主導體制的「統籌性」與「靈活性」相結合的優勢。

在改善民生福祉方面，澳門特區政府以行政主導整合社會資源，統籌教育、醫療、社會保障等民生領域，相繼推行了15年免費教育，建立覆蓋全民的基礎醫療免費體系。而立法會則通過審議相關法案，確保各項民生法律的落地生效。同時，立法會通過成立公共財政事務跟進委員會、土地及公共批給事務跟進委員會等，加強對政府民生支出的監督，確保「取之於民、用之於民」。

在應對風險挑戰方面，行政主導的「快速反應」優勢更為突出。無論是金融風暴，還是非典、新冠疫情等公共衞生事件，澳門特區政府都能在行政主導下迅速制定應對策略，立法會則通過緊急立法、簡化審議程序等方式支持政府施政，有效保障了居民生命安全與社會穩定。

二、行政主導下澳門立法會議事文化建設

（一）澳門立法會議事文化的核心內涵

在行政主導體制下，澳門立法會的議事文化並非西方議會式的「對抗性文化」，而是以「協作性、務實性、理性化」為核心的新型議事文化，其本質是在堅持行政主導原則前提下，通過制度化溝通協商機制，實現立法與行政的良性互動，共同服務於澳門的整體利益與居民福祉。

協作性是澳門立法會議事文化的首要表現。不同於西方議會中執政黨與反對黨「零和博弈」的對抗模式，澳門立法會始終堅持「合作優於對抗、協商勝於獨斷」的理念，以支持行政主導、配合政府施政為核心職責。正如澳門前立法會主席高開賢所言，立法會「始終堅持尊重行政長官主導的政治體制，避免走西方所謂的『議會至上』的道路，不尋求自身權力的擴大化，不以立法取代行政」（柴逸扉：《共創澳門美好明天──訪澳門立法會主席高開賢》，《人民日報·海外版》2019年12月11日第4版）。在實踐中，立法會與政府建立了常態化的溝通機制。在法案起草階段，立法會提前介入，與政府部門協商；在審議階段，通過委員會會議、全體會議等多層面討論，確保法案符合社會各界利益。協作性文化使得澳門立法會與政府形成了協商合作的良好局面，避免了「議而不決、決而不行」的困境。

務實性是澳門立法會議事文化的具體反映。澳門立法會始終以解決實際問題為導向，立法為民，不搞「形式主義」，根據澳門社會需求，確立立法優先順序。例如，在民生領域，針對居民關注的住房、教育、醫療等問題，立法會通過調研、聽證等方式廣泛聽取民意，推動制定更具針對性政策。

理性化是澳門立法會議事文化的重要保障。澳門立法會通過制度化規則設計，確保議事過程的理性化、規範化，避免情緒化的對抗與非理性行為。一方面，立法會制定了《立法會議事規則》《立法會議員章程》等內部規範，明確議員的議事權利與義務，規定法案審議的程序與時限，確保政府對公共收支、政治體制等事項享有的專屬提案權，規範立法權的行使不偏離行政主導；另一方面，立法會建立了科學的監督機制，通過「積極性批評」而非「破壞性反對」的方式監督政府施政，議員始終以「支持政府不缺位、監督政府不越位」為原則，避免因過度監督而干擾政府行政效率。

（二）澳門立法會議事文化建設的具體舉措

澳門立法會在議事文化建設過程中，通過完善制度設計、創新工作機制、強化議員素養等多方面舉措，使「協作、務實、理性」議事文化轉化為具體實踐，為行政主導下的良政善治提供有力支撐。

1.完善制度規範，築牢議事文化的制度基礎

制度是議事文化的載體，澳門立法會通過制定一系列內部規則，將行政主導原則與議事實踐相結合，確保議事過程有章可循及規範有序。2009年，澳門立法會制定《關於訂定內部規範的法律制度》，明確行政長官制定行政法規的許可權與範圍，從制度層面保障了行政主導的落實。此外，《立法會議事規則》對法案審議程序進行了細化，允許在緊急情況下簡化程序。例如，疫情期間，立法會採用「緊急程序」審議特區政府的「電子消費券計劃」。這些制度設計，維護了行政主導地位，為立法會發揮職能提供了清晰路徑。

2.創新溝通機制，強化行政與立法的協作互動

為實現行政與立法的良性互動，澳門立法會建立了多層次、常態化的溝通機制，打破了「行政與立法各行其是」的壁壘。一是建立協商機制，在政府提出法案前，立法會相關委員會提前了解法案的立法目的、政策背景與主要內容，確保法案在起草階段就充分考慮社會需求。二是建立互動機制，在法案審議過程中，立法會邀請政府官員列席委員會會議與全體會議，就法案內容進行說明與解答，同時允許議員就法案中的疑問與政府官員展開討論。三是建立跟進機制，法案通過後，立法會相關委員會負責跟進法律的實施情況，收集政府部門與社會各界的反饋，對法律實施中存在的問題及時提出修改建議。

3.優化監督方式，實現「理性監督」與「支持施政」之間平衡

監督是立法會的核心職能之一，澳門立法會始終堅持「監督不越位、支持不缺位」原則，將監督的重點放在「推動政府改進工作」而非「否定政府政策」上，形成了理性化監督模式。一是設立專業跟進委員會，立法會成立土地及公共批給事務跟進委員會、公共財政事務跟進委員會、公共行政事務跟進委員會，針對社會關注的重點領域開展監督。二是創新監督形式，除質詢、施政報告審議外，立法會還引入「專題調研」「聽證」等監督方式，針對特定問題開展深入調查。三是堅持「建設性監督」，立法會在監督過程中注重提出解決方案而非單純批評與否定政府施政。理性的監督方式，在發揮立法會監督職能的同時，避免干擾行政主導，實現了「監督」與「支持」的有機統一。

4.強化議員素養，提升議事品質與水準

議員是立法會議事文化的踐行者，澳門立法會通過加強議員培訓、規範議員行為等方式，提升議員的專業素養與責任意識，確保議事過程的理性化與高品質。一是定期組織議員學習憲法與基本法，邀請專家學者開展專題講座，強化議員的國家觀念與憲制意識。二是提升專業能力，為議員提供涵蓋法律起草、政策分析、財政預算審查等專業培訓，同時，設立議員助理制度，協助議員開展調研、起草質詢材料。三是規範議員行為，立法會制定《立法會議員章程》，明確議員的操守要求與紀律責任，嚴禁議員從事損害國家利益與特別行政區利益的行為，同時建立議員問責機制，對違反章程的議員進行紀律處分。

三、澳門立法會議事文化建設的成效與啟示

經過多年實踐，澳門立法會的議事文化建設取得了顯著成效。健康理性的議事文化有效提升了立法效率，推動了行政與立法的良性互動，提高了澳門的整體治理效能，為「一國兩制」成功實踐提供了堅實支撐，也為「一國兩制」下特別行政區立法機關的職能發揮提供了創新樣本。澳門立法會議事文化建設，為思考如何完善特區治理體系、推動良政善治提供了重要啟示。

一是始終堅持行政主導原則是特區政治體制的根本要求。澳門立法會議事文化之所以能夠取得成效，關鍵在於始終將行政主導作為根本遵循，不偏離「一國兩制」的正確方向。實踐證明，只有堅持行政主導，才能確保特區治理始終服務於國家整體利益與港澳的長遠發展，避免出現「議而不決」的治理困境。因此，特區立法機關必須始終尊重行政長官的核心地位，支持政府依法施政，不尋求「議會至上」或「三權分立」，在行政主導的框架下發揮自身職能。

二是構建協作性的行政與立法關係是提升治理效能的關鍵。澳門實踐表明，行政與立法並非「對抗關係」，而是「協作關係」，兩者的目標都是實現特區的良政善治與居民福祉。因此，特區應建立常態化的行政與立法溝通機制，推動雙方在立法、監督等領域的良性互動，確保行政與立法在重大問題上形成共識，避免權力衝突。

三是堅持理性化議事方式是立法機關發揮職能的基礎。澳門立法會通過制度化的規則設計與議員素養提升，實現了議事過程的理性化，避免情緒化的對抗與非理性行為，推動議事過程從「對抗性」轉向「建設性」，從「形式主義」轉向「問題導向與理性討論」，確保立法與監督能夠真正解決實際問題。

四是堅持「立法為民」的根本宗旨是議事文化獲得社會認同的前提。澳門立法會始終將居民利益放在首位，通過調研、諮詢等方式吸納民意，始終保持與社會的密切聯繫，暢通民意表達管道，推動立法與監督真正反映居民的意願與需求，從而獲得社會的廣泛支援與認同。

澳門理工大學人文及社會科學學院教授