議論風生/以《發展規劃法》為指引 制定好首份五年規劃\常 樂

剛剛閉幕的十四屆全國人大四次會議通過多部法律，其中《中華人民共和國國家發展規劃法》對於當前香港制定實施首份五年規劃具有特別重要的意義。今年兩會對於香港來說的最大亮點或者最重要之處，可以總結為兩點：一是會議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，其中的港澳專章為今後五年香港經濟社會發展提供了根本遵循；二是會議通過的《國家發展規劃法》，不僅原則上規定「支持港澳主動對接國家發展規劃，融入和服務國家發展大局」，更為重要的是該法全面系統規定了國家規劃編制的目的、原則、程序、指導思想、主要內容、審查、批准、實施、監督等內容，這對於當前香港對接「十五五」規劃、編制首份五年規劃具有重要的指導、借鑒意義。這次兩會通過的《國家發展規劃法》，雖沒有列入基本法附件三，但是香港已經快馬加鞭，率先宣布主動對接國家規劃來制定首份五年規劃，與澳門一起主動履行了這一全國性法律所規定的特別行政區責任。

《國家發展規劃法》共計六章，即總則、國家發展規劃的編制、國家發展規劃的審查和批准、國家發展規劃的實施、國家發展規劃實施的監督、附則。其中對於香港制定首份五年規劃最具指導性作用的，主要是總則、規劃的編制、實施等部分。

國家主席習近平指出，制定中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。《國家發展規劃法》總則第四條也指出，國家發展規劃是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，主要闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規範社會主體行為，是規劃期內經濟社會發展的藍圖和行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能的重要依據，是其他各級各類規劃的總遵循。這裏就充分說明了國家發展規劃對於強國建設、民族復興偉業的極端重要性。

還是這一條規定，「國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力。」這說明我國的國家發展規劃是一個「體系」，不僅包括國家宏觀層面的規劃，還包括專項規劃和區域規劃，也包括省、自治區、直轄市及特別行政區層面的地方規劃，這樣才能發揮各自優勢，形成規劃合力。

結合有為政府和高效市場

總則第一條規定了國家發展規劃制定的目的及制定本法的法律依據，就是為了「強化國家發展規劃戰略導向作用，完善宏觀經濟治理體系，推動高質量發展，推進國家治理體系和治理能力現代化，全面建設社會主義現代化國家，根據憲法，制定本法」。同樣道理，香港制定五年規劃，更好融入和服務國家發展大局，也要遵循這一目的。並且更要看到，制定五年規劃，並不僅僅是《國家發展規劃法》的要求，而是「根據憲法」。憲法作為香港特別行政區的憲制源頭和重要基礎，為香港制定五年規劃提供了充分的法理保障。

總則第三條規定了國家發展規劃工作的指導思想，包括「堅持中國共產黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的路線方針政策和黨中央決策部署，堅持以人民為中心的發展思想，踐行全過程人民民主，堅持完整準確全面貫徹新發展理念，着力推動高質量發展，統籌發展和安全，全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。」這一指導思想可以作為香港編制五年規劃的重要參考，其中多項內容習近平主席也都在香港、澳門強調過多次，比如堅持以人民為中心的發展思想、全面貫徹新發展理念、着力推動高質量發展、統籌發展和安全、全面深化改革、把有為政府同高效市場更好結合起來等等。

總則第五條主要規定了制定和實施國家發展規劃所要遵循的原則，包括堅持黨中央集中統一領導，堅持從實際出發，堅持全國一盤棋，堅持發揚民主、集思廣益，堅持規劃法定原則等，這些原則也是制定和實施香港五年規劃時所應遵循的。

香港如何編制好自己的五年規劃，既全面科學，又便於操作、取得成效，《國家發展規劃法》第二章的「國家發展規劃的編制」就提供了很好的範本與指導。這一章規定了規劃的編制主體、主要內容、編制的具體原則，以及確保規劃科學性的相關工作要求。

加強規劃間銜接協調

比如，規劃的主要內容要包括發展環境分析；指導方針；主要目標、指標；重大戰略任務、重大政策舉措、重大項目工程；規劃實施的保障。編制國家發展規劃應當遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律，堅持國內和國際相統籌、目標導向和問題導向相結合、中長期目標和短期目標相貫通、全面規劃和突出重點相協調、戰略性和操作性相統一；保障規劃編制的科學性要做好前期研究，統籌考慮要素支撐條件、資源環境承載能力、財政承受能力和重大風險防範等因素，加強政府中長期支出事項管理，加強對經濟社會發展的主要目標指標、重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目等的多角度論證和多方案比選，還要做到堅持頂層設計和問計於民相統一、健全公眾參與機制、專家諮詢論證制度及綜合運用現代信息技術等。

與國家規劃的審批流程不同，香港五年規劃的審查和批准主要是特區內部事務，其中要重視發揮好香港立法會的議政審核職能。

而在規劃的實施方面，香港也要借鑒《國家發展規劃法》的規定，「統籌各級各類規劃編制，加強規劃間銜接協調」。目前，香港雖然沒有整體性經濟社會發展規劃，但是也已經制定實施了不少專項規劃和區域規劃，涉及智慧城市、創新科技、青年、旅遊業、運輸、中醫藥、北部都會區等等，這些都要與新制定的五年規劃銜接好、協調好、統籌好，才能真正發揮出規劃合力；還要制定完善五年規劃「與宏觀政策協調和工作協同機制」，結合香港經濟社會發展形勢，「促進財政、貨幣、產業、科技、價格、就業、消費、投資、貿易、土地等政策協同發力，增強宏觀政策取向一致性」；還要確保特區財政資金優先投向新制定五年規劃所確定的重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目。

根據《國家發展規劃法》，國家發展規劃制定實施後，還要對規劃的實施進行嚴格的監督，並為此制定了一整套法定流程和步驟。而這一工作在香港五年規劃的編制中也應考慮進去。

總之，今年兩會所頒布實施的《國家發展規劃法》對香港具有特別重要的意義，既給香港制定首份五年規劃提供了明確的法律支撐和保障，更為香港編制出更為全面科學有效的首份五年規劃作出具體清晰的指導和借鑒，很值得深入學習消化吸收。

暨南大學鑄牢中華民族共同體意識研究基地研究員