觀香港/《國家發展規劃法》——推進國家治理現代化的法治基石\何建宗

日前，十四屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國家發展規劃法》（簡稱《規劃法》），開啟了法治保障國家發展規劃實施、強化國家發展規劃戰略導向作用的新篇章，是我國規劃制度建設的重要里程碑。

新中國成立以來，從1953年至今已經編制和實施了十四個五年規劃（計劃），中長期規劃指導經濟社會發展是我國治國理政的重要方式。《規劃法》是通過總結長期國家發展規劃工作中形成的成功經驗，以法律形式對國家發展規劃的編制、審查和批准、實施及其監督等全流程、全周期作出明確規範，其兼具了實體法與程序法的性質，是以憲法為依據，規範國家發展規劃制定、保障國家發展規劃實施的基本法律。

法治化是衡量國家治理能力現代化的核心維度，一方面，《規劃法》的頒布使規劃工作步入規範化軌道，以程序法治推動治理能力現代化。五年規劃作為指導國民經濟和社會發展的綱領性文件，其規劃的過程不是一項靜態的工作，而是長達2至3年的多階段、多主體參與，並根據形勢變化進行的跨周期設計和逆周期調節的動態過程。

「循例而行」到「於法有據」的跨越

五年規劃在經過十四次的編撰與實施，已經形成了一套嚴謹規範的流程指導，《規劃法》將多年來形成的成功經驗和有益做法轉化為法律制度，通過明確界定各參與主體的法律地位與權責邊界，對宏觀規劃權的行使、調控手段的運用進行法律規範化，使規劃工作實現了從「循例而行」到「於法有據」的跨越，保證規劃各階段工作的依法開展，充分發揮國家發展規劃的法治引領和規範作用。

另一方面，《規劃法》保障了規劃工作的民主與科學，以民主法治推動治理體系現代化。重視調研和廣泛協商是五年規劃決策的最大特點。為全面深入研究經濟社會發展的關鍵問題，我國歷次五年規劃的編制都會開展系統的專門的調查研究，而規劃的決策是通過政府系統內部意見徵集、借助研究機構等外部力量開展政策研究、實地調研、公眾、人大、政協、智庫專家建言獻策等「廣開言路」來收集各方意見，再經過廣泛反覆的交流、協商逐步形成科學性的規劃目標。

王紹光等學者出版的《大智興邦：中國如何制定五年規劃》的專著中總結了五年規劃決策的「集思廣益」五階段模型，包括「屈群策」以發散性思維在政策起草前期動員各方建言獻策；「集眾思」集中指揮對徵集的信息進行分析和吸納，起草階段性政策；「廣納言」對階段性政策草案向各方徵求意見並修改；「合議決」在不同決策層面對政策草案進行商定；「告四方」將形成的政策文件進行宣傳和動員，規劃的決策是一個反覆的「民主、集中、再民主、再集中」的過程。《規劃法》踐行全過程人民民主作為指導思想，通過將健全公眾參與機制（第十二條）、健全專家諮詢論證制度（第十三條），綜合運用現代信息技術，充分發揮高等學校、科研機構、智庫、行業協會等輔助支持作用（第十四條）等寫入法律，從制度上保障了規劃匯聚民智、反映民意以及科學決策。

去年12月，國家主席習近平在聽取行政長官李家超述職報告時指出，特別行政區政府要主動對接國家「十五五」規劃，堅持和完善行政主導，扎實推動經濟高質量發展，深度參與粵港澳大灣區建設，更好融入和服務國家發展大局。《規劃法》中也明確將支持香港特別行政區主動對接國家規劃寫入國家法律（第三十七條），從國家根本法治層面確認了香港在國家整體發展格局中的特別地位與功能，以國家法治規劃推動融合發展。

從「投入導向」轉向「產出導向」

多年來，特區政府施政主要以行政長官五年任期為單位，包括每年的施政報告以及財政預算案等，香港總體發展方向更貼合於每屆的行政長官施政方針，且慣行於「小政府、大市場」的運行模式，缺乏中長期的戰略視野及政策延續性。而現今全球區域競爭加劇，被動等待市場自我調節已難以為繼，設定合理的規劃是香港未來發展的重要支撐。李家超提出「以結果為目標」的施政理念，施政報告中也相應設定了項目指標（KPI），香港逐步從撥款為主的「投入導向型」（input-oriented）轉向強調目標和指標的「產出導向型」（output-oriented）施政模式。

近日李家超亦表示，將首次制定香港「五年規劃」，以主動對接國家發展藍圖。香港可以參考國家制定「五年規劃」的程序、要素及特徵，將第一個五年規劃作為促進香港提高治理能力的重要工具，例如國家五年規劃決策重視調查研究，將調查研究工作貫穿規劃編制、起草的全過程，設有專家諮詢論證制度，香港可利用特首政策組專家組內不同專業領域的學者，專設規劃工作專家組，對規劃編制進行深入的論證與研究，以保障規劃決策的科學性；再如，參考監測與評估制度，通過動態的監測保證規劃的落實，以中期評估檢校總體規劃方向等等。

《國家發展規劃法》的頒布，是我國推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的一項關鍵立法。該法也為香港「五年規劃」奠定了堅實的法律基礎，要求香港特區政府與社會各界充分發揮主觀能動性，深入研究國家戰略方向，主動將國家宏圖與香港自身優勢相結合，將規劃機遇轉化為具體的政策、項目與發展動能，實現「國家所需、香港所長」的完美結合，確保「一國兩制」實踐行穩致遠。隨着其深入實施，國家發展規劃的戰略引領作用必將得到更充分發揮，同時也將為香港譜寫繁榮穩定的新篇章帶來更強勁的動力。

香港基本法教育協會副秘書長