議事論事/堅持行政主導是落實五年規劃的關鍵\林鳴謙

香港特區首個五年規劃在七項基本理念中，專門提出「堅持行政主導」，要求行政機關全面發揮「決策主導、資源主導、組織推動、公共優先」的關鍵作用。這一表述值得細讀，因為它實際回答了規劃「由誰統籌、如何落實」這個核心問題。

五年規劃不同於單一政策。它涉及金融、創科、北部都會區、房屋、醫療、教育、安老、交通、區域合作等眾多範疇，共訂下105個不同層次的指標。這些目標彼此牽連：要發展創科，需要土地、基建、人才和融資；要加快北都建設，既要造地建屋，也要安排鐵路、學校、醫療和產業；要改善民生，又必須兼顧公共財政的可持續性。若每個部門只處理自己的「一畝三分地」，即使各自盡責，也可能出現政策時序錯配、資源分散甚至彼此掣肘。規劃因此把提高政府統籌和執行能力，直接納入實施保障機制。

為發展作選擇排優次定路徑

所謂「決策主導」，首先是政府不能只做被動的審批者，而要對香港長遠發展作出選擇、排列優次、確定路徑。市場每天作出的，是千千萬萬個企業和個人的商業決定；但哪裏需要先修鐵路、哪個產業值得提前布局、公共土地如何使用、城市空間怎樣配置，涉及整體和長遠利益，不能只等待市場自行拼合。以北部都會區為例，五年規劃提出2026/27至2030/31年度產出約900公頃「熟地」，相較此前五年的120公頃達7.5倍；同期住宅落成量目標約7萬個單位，亦遠高於此前約1.1萬個。如此規模的空間重構，牽涉土地、運輸、教育、創科、產業及公共設施，不可能由任何單一部門或企業自行完成。

「資源主導」則是決策之後，公共資源必須跟着戰略走。規劃的註腳說得很清楚，政府施政核心包括政策制定和公共資源分配。土地、財政、公共基建、人力乃至政府掌握的數據，都是有限資源；如果規劃講一套、資源配置走另一套，五年目標便很容易落空。因此首個五年規劃特別建立「五年規劃統領、年度施政落實、財政預算支持、年度述職匯報」的鏈條，財政預算案要在財政可持續前提下，確保戰略項目和重點領域得到相應支持。這正是把「規劃」與錢從哪裏來、地從哪裏來、人從哪裏來連接起來。

「組織推動」，尤其體現香港治理方式正在從「部門行政」走向「系統治理」。政府並非什麼事情都自己包辦，行政主導也不等於行政機關取代市場和社會。五年規劃同時明確提出「有效市場」與「有為政府」更好結合：政府負責戰略引領、基建投資和制度創新，同時讓企業、資金、人才和技術充分發揮活力。換言之，「組織推動」的要義，是政府把不同部門、公共機構、市場和社會力量組織起來，朝共同目標發力，而不是把所有事情行政化。

規劃提出完善地區治理領導委員會和地區治理專組的高層統籌機制，強化民政事務專員的統籌、協調和執行能力，並深化區議會、關愛隊與地區「三會」的協作。過去數年，關愛隊已探訪超過60萬戶長者及有需要住戶。這種治理模式的意義，不只在於「多做服務」，更在於把政府政策、地區網絡和市民需求之間的傳導鏈縮短，讓宏觀政策最終抵達屋邨、大廈和每個家庭。

「公共優先」則為行政主導劃出了價值坐標。規劃對這四個作用的解釋特別提出，要「以民為本、兼顧長遠發展，不單純以市場機制逐利」。對香港這樣高度市場化的經濟體而言，市場效率是重要優勢，但住房、醫療、安老、基礎設施以至城市安全，都存在單靠短期商業回報無法充分供給的公共需要。政府作決策時既要計成本、算效益，也要計算哪些難以立即反映在賬面上的社會效益和長期收益。這並非否定市場，而是劃清政府與市場各自最適合發揮作用的領域。

規劃成年度施政「總坐標」

值得留意的是，新一份施政報告與首個五年規劃在同一天公布，恰好為這套行政主導機制提供了第一個年度接口。施政報告明確界定：五年規劃負責制定前瞻性、策略性和方向性的藍圖，年度施政報告則按實際環境部署政策、制定工作指標，再由財政預算配置資源、跨部門統籌並定期檢視。換言之，五年規劃將會成為今後年度施政的「總坐標」。

這也解釋了為何規劃把公務員制度改革和政府數智化轉型放在如此重要的位置。規劃提出建立和鞏固部門首長責任制，優化公務員表現評核，並要求各政策局和部門制定可操作、可考核、可問責的工作安排；同時推動人工智能、政府數據共享、「智方便」和「數碼企業身份」，目標包括在2028年內讓全部與企業相關的數字政府服務和政府表格支援「數碼企業身份」。看來，政府部門接下來要在數據互通、流程再造和執行提速方面下真功夫。

歸根到底，首個五年規劃所強調的「行政主導」，關鍵在於行政機關能否以更強的責任擔當和更高的治理效能，把規劃確定的方向、目標和105項指標一項一項落到實處。面對北都建設、產業轉型、民生改善等跨部門、跨領域、跨年度的重大任務，既要在關鍵問題上敢於決策、善於統籌，又要讓土地、財政、人力等公共資源跟着戰略走，還要有效調動市場、社會和地區力量共同參與。

如今，五年規劃統領、年度施政落實、財政預算支持、部門責任明確、績效檢視跟進的制度鏈條正在形成，這正是把行政主導的制度優勢轉化為治理效能的重要保障。未來五年，要堅持目標導向和結果導向，以釘釘子精神一項一項推進、一年一年見效，就一定能把規劃藍圖變成發展實景，把施政承諾變成市民可感可及的成果，為高質量、可持續的發展提供有力支撐。

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