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慶祝回歸25周年/「一國兩制」憲制秩序的守護者\陳弘毅

香港將迎來回歸祖國25周年,習近平主席將出席慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮,反映中央對於「一國兩制」方針在香港實施的關心和重視。去年中共十九屆六中全會通過了《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》,其內容包括從十三個方面總結概括在中國特色社會主義新時代,黨和國家事業取得的歷史性成就,其中第十二方面便是「堅持『一國兩制』和推進祖國統一」。

在這方面,決議指出,香港、澳門回歸祖國後,「『一國兩制』實踐取得舉世公認的成功」;「黨中央強調,必須全面準確、堅定不移貫徹『一國兩制』方針,堅持和完善『一國兩制』制度體系,堅持依法治港治澳,維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序」。本文將採用「特別行政區憲制秩序的守護者」這個概念,去探討「一國兩制」的憲制秩序的其中一個特點。

每個憲制秩序都有它的憲制性文件,在其實施的過程中,憲制性文件需予以解釋,並適用於個別案件中。隨着社會環境的演變,憲制性文件的解釋須與時俱進,以回應和適應新的情況。負責解釋有關憲制性文件的國家機關,通常被稱為有關憲制秩序的守護者。此外,一般憲制性文件都會有條文保障當地人民的權利和自由,因此,憲制秩序的守護者也同時是人民的權利和自由的守護者。

在一個涉及自治安排的憲制秩序中(如「一國兩制」下的香港特別行政區),有關憲制性文件亦要規範中央國家機關和地方自治機關的關係。在這情況下,憲制性文件的解釋者便要解釋那些涉及中央和地方關係的條款。因此,憲制秩序的守護者的其中一個角色,便是對中央和地方各自的權限予以適當的界定。

在外國的涉及自治安排的憲制秩序中,無論是單一制國家還是聯邦制國家內的自治安排,有關憲制性文件的解釋者和這個憲制秩序的守護者,通常是這個國家的最高法院或憲法法院。從這個比較法的角度來看,「一國兩制」下的香港特區的有關安排是比較獨特的:《基本法》是在「一國兩制」方針政策下中央授權香港實行高度自治的憲制性文件,而《基本法》的解釋權是由全國人大常委會和香港特別行政區法院所共享的。他們共同扮演「一國兩制」的憲制秩序的守護者的角色。本文將簡單回顧過去25年來人大和法院在解釋《基本法》和捍衛「一國兩制」的憲制秩序的角色。

五次釋法維護香港穩定

從特區成立到現在,香港特區法院處理了數以百計的涉及《基本法》的訴訟案件,在這些案件中,《基本法》有關條文的解釋和應用,都是由特區法院全權負責的,只有三次例外,就是1999年的「吳嘉玲」和「陳錦雅」案(居港權案),2011年的「剛果(金)」案,和2016年的「梁頌恆、游蕙禎」案(宣誓案)。過去25年來,人大常委會總共五次根據《基本法》第158條行使其對《基本法》的解釋權,其中三次便是處理以上案件中的《基本法》解釋問題的。

這三次釋法的具體情況各有不同。1999年的釋法乃由於終審法院對有關案件作出終局判決後,特首向中央提請釋法。2011年的釋法是25年來終審法院唯一一次根據基本法158條第三款自行提請人大釋法。至於2016年的人大釋法,是人大在有關案件在高等法院原訟庭判決之前作出的,它對基本法104條的議員就職宣誓要求,有所澄清。

除以上三次釋法外,還有2004年人大常委會主動對《基本法》附件一和附件二中關於修改特首和立法會的選舉辦法的程序的規定作出解釋,以及2005年人大常委會應時任署理行政長官的提請,解釋在特首任期未滿而辭職的情況下其繼任人的任期問題。

從涉及《基本法》的案件的數量和被解釋的《基本法》條文的數量來看,特區法院是《基本法》的主要解釋者。這並不難理解,因為法院的天職便是在審理案件時找出案情事實並把有關法律應用至案情中,從而作出判決。如有關法律有不清晰之處,法院會在判案過程中予以解釋。特區法院所處理的案件,絕大部分都不涉及《基本法》的解釋和應用,而只是涉及香港法律的其他部門,如民商法和刑法等。至於相對少數的涉及《基本法》的案件,法院在審理這些案件時可能有需要對《基本法》進行解釋。

最近特區律政司出版了一本《基本法起草材料及案例精選》,收錄了回歸以來法院關於《基本法》的解釋的約二百宗案例,這是很方便的讀本,讓讀者能比較容易了解特區法院在過去25年來的《基本法》解釋工作。

舉例來說,特區法院對於《基本法》中涉及人權保障的條款,作出了不少重要的解釋。有關的判例法確立了法院對於特區立法的「違憲審查權」,即法院有權在司法覆核案件中,審查有關法例是否符合《基本法》,包括(但不限於)《基本法》所規定的人權保障標準,如涉案法例中有不符合這些標準的條文,法院有權宣布其因違反《基本法》而無效。在這方面,法院對《基本法》有關條文(如第39條)的解釋是,《基本法》所確立的人權標準包括(但不限於)《公民權利和政治權利國際公約》內(亦即《香港人權法案條例》內)訂出的國際人權標準。

根據有關判例法,法院對限制人權的立法或行政行為進行司法覆核時,可應用「比例原則」(或稱「相稱性原則」,即proportionality principle),去審查涉案法例對有關權利的限制背後的目的是否正當和合理,以及有關限制是否合乎比例還是屬於過分;在這方面,法院會在有關個人權利和社會整體利益之間取得適當的平衡。

特區法院須遵從人大決定

在判例法中,法院就不同類型的案件定出了相應的審查標準,例如對於涉及有限公共財政資源的使用和分配的社會政策、政治問題或國家安全的案件,法院會採用較寬鬆的審查標準,即在較大程度上尊重立法機關和行政機關的判斷。至於涉及公民和政治權利的案件,法院則採用更嚴格的審查標準,即除非證明確有必要,否則不應對有關權利作出案中所涉及的限制。

此外,特區終審法院曾對《基本法》中關於全國人大常委會解釋《基本法》的權力的條文作出解釋。有關判例法指出,人大釋法的權力並不限於終審法院提請其釋法的情況,人大可視乎需要,隨時頒布對《基本法》中任何條文的解釋。法院考慮到內地的立法解釋制度的運作情況,指出人大釋法不但可解釋在字眼上模糊的、模棱兩可的《基本法》條文,也可對《基本法》條文的內容予以補充。此外,法院認為人大釋法的效力可追溯至《基本法》生效的時候,因為釋法所解釋的是《基本法》的立法原意。

全國人大常委會除作出以上五次釋法外,也曾以作出「決定」的形式來處理一些涉港憲制問題。雖然《基本法》沒有明文提到這類決定,但由於中央對港享有「全面管治權」,而根據國家憲法,特別行政區裏的制度由全國人大決定,全國人大及其常委會都享有對於重大事項的決定權,因此,人大和人大常委會在有必要時可作出涉港決定。

例如,人大常委會在2006年和2017年分別就深圳灣口岸和西九龍高鐵站的「一地兩檢」安排作出決定,以促進香港和內地更方便的交通往來。2020年7月底,特區政府鑒於疫情決定延遲原定在9月舉行的立法會選舉,人大常委會在8月11日作出決定,讓第六屆立法會可繼續履行其職責,以避免香港出現立法真空的情況。而由於第六屆立法會的議員中有四人曾在報名參選第七屆立法會時,已被選舉主任裁定其不符合參選資格,於是產生了其是否能參與延任的第六屆立法會的問題。人大常委會便在11月11日再就立法會議員資格問題作出決定,表明上述議員不能延任。

此外,自從1997年特區成立以來,全國人大本身也曾兩度就香港特別行政區憲制問題作出決定,這便是2020年關於建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制的決定,和2021年關於完善香港選舉制度的決定。這兩個決定之所以由全國人大作出,乃因它們關係到香港特別行政區的根本制度。根據這兩個決定,人大常委會制定了香港國安法和修訂了《基本法》附件一和附件二關於選舉制度的安排,填補了2019年修例風波所反映出的特區法律和制度上的漏洞和缺憾,一方面保障國家安全,另一方面貫徹「愛國者治港」原則,使「一國兩制」的事業重回正軌,並保證其行穩致遠。

(小題為編者所加)

香港大學法律學院鄭陳蘭如基金憲法學講座教授、全國人大常委會香港基本法委員會委員

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