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學者論衡/實現香港國安法與本地法律的有機統一\韓大元

在2023年1月13日全國港澳研究會舉辦的「保證香港國安法準確實施」專題研討會上,全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍在致辭中,以生動、客觀的事實,指出香港國安法「護國安、保家安、得民心」,系統詮釋香港國安法立法宗旨和核心要義,分析其制度創新背後的法理邏輯,並對如何處理好香港國安法與本地法律的關係,有效實現兩者的有機銜接提出了指導性意見。

香港國安法的立法宗旨就是為了維護國家安全,捍衛「一國兩制」,保持香港繁榮穩定,保障香港居民的權利與自由,簡言之就是為香港好,為廣大香港居民好。香港國安法兩年多的實施充分說明,香港國安法實施得越好,香港社會就越穩定,越安全,市民的權利和自由就越能得到保障,安全與自由價值得到了平衡。香港國安法針對的是維護國家安全「不設防」問題,懲治的是極少數嚴重危害國家安全的犯罪分子,保護的是絕大多數普通市民。這一立法宗旨決定了香港國安法的獨特地位、使命與價值。

國安法具有優先適用性

香港國安法的獨特性源於全國人大的憲法地位與決定的權威性。我們知道,香港國安法是根據全國人大的決定,再由全國人大常委會制定的法律,即「決定+立法」。據統計,從1985年以來,全國人大作出涉港決定七次,回歸後作出決定兩次,除本決定之外,還有2021年3月11日關於完善香港特區選舉制度的決定。全國人大的決定賦予了香港國安法具有特殊的憲制意義。憲法第六十七條第二款規定,全國人大常委會有權制定除應由全國人大制定的法律以外的其他法律。香港國安法雖然由全國人大常委會制定,但它與全國人大常委會制定的其他法律不同,是根據全國人大的決定授權而制定的。全國人大常委會既有憲法第六十七條的概括性授權,也有全國人大《決定》的具體授權。

基於這種立法的憲制意義,香港國安法在本地法律體系中居於特殊地位。香港國安法第六十二條規定,特區本地法律規定與本法不一致的,適用本法規定。這一條確立了香港國安法的優先適用性,在效力上有相較於本地立法明確的優位性。本地立法無論是之前制定的,還是之後制定的,只要涉及維護國家安全的事宜,與香港國安法不一致的,要優先適用香港國安法的規定。

在立法形式上,香港國安法是集組織法、刑事實體法和程序法為一體的法律,在立法上具有創制性。由於香港國安法涉及刑事實體法和程序法的內容,而且以直接公布的方式實施,就一定在案件審理中與本地法律已有的規定產生競合或不一致的關係。遇到這種情況,特區法院在審理國家安全案件中要優先適用香港國安法。夏寶龍副主席在講話中特別強調,全國人大常委會制定國安法時就賦予其凌駕地位和優先適用的法律效力。香港國安法的優先適用性,不僅僅是一項法律原則,同時也是法律規範的明確要求。為了體現法規範的優位性,香港國安法創制了專門的司法程序和規則,為法律實施中確保立法原意提供明確的規範依據。因此,法院在國安案件的審理中,要體現立法原意,並在個案中體現本地法律和香港國安法的有效銜接,以保持法規範的統一與協調。

完善有機銜接的配套程序

在香港國安法與本地法律的銜接中,要把握好「人大釋法」的效力與具體適用。全國人大常委會對香港國安法的解釋是一種規範性解釋,不是在法律適用中的解釋,不同於司法裁判過程。香港國安法第六十五條明確規定了香港國安法的解釋權屬於全國人大常委會,這與基本法第一百五十八條的規定的解釋程序有所不同,它並沒有授予特區法院解釋權或規定終審法院作為提請解釋部門的銜接機制。根據香港國安法第四十條的規定,特區法院對國安案件除五十五條規定的特定情形外有管轄權。香港法院在審理案件時適用香港國安法,會涉及到法院如何適用香港國安法的解釋問題。「人大釋法」與香港國安法具有同等效力,同樣具有優先適用性,效力可以追溯至香港國安法施行之日。

香港國安法和本地法律的有機銜接,除了解決好規範衝突或不一致的情況之外,更需要本地立法的積極配套。因為通過香港國安法授權特區承擔維護國家安全的憲制責任是一個體系性的適應化過程,可能涉及不同立法程序與技術方面的磨合,需要特區充分運用本地法律解決香港國安法實施中的法律問題,盡快完善與香港國安法實施有機銜接的配套程序、機制與體制。

中國人民大學法學院教授

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