社會輿論慣性將長者與財政負擔畫上等號，在財赤與人口老化的背景下，與其糾結「削減福利或加稅」的零和博弈，不如重新掌握主導權：從預防性投資於健康長者管控安老開支，到發揮長者作為消費者及生產者的雙重角色，善用銀髮群體的優勢破解公共財政困局。
醫療及社會福利支出作為公共財政的雙核心，在赤字周期自然成為政策討論焦點。面對是否削支的爭議，答案不在非此即彼的選擇，而在如何從現有資源中提升效率。自2009/10年度施政報告確立「居家安老為本，院舍照顧為後援」政策方針，15年過去，院舍照顧與社區照顧的預算落差仍達2.65倍，政策方針與資源運用之間存在落差。政府若持續將資源傾斜於院舍服務，而非加強對健康長者的預防性投資，未來或面臨更沉重的財政壓力。
以家居改造支援服務為例，現行政策下，政府主要透過兩大渠道提供支援：一為公屋住戶提供基礎改善工程；二則透過「社區照顧服務券」機制，為合資格長者提供家居評估服務。然而，需要關注的是，全港逾四成長者居於私人住宅單位，他們可獲取的支援有限；而「社區照顧服務券」更明確限定適用於已進入院舍輪候名冊、健康狀況達中度缺損的長者。此制度設計形成結構性缺口──非公屋住戶的健康長者，現階段缺乏系統性政策支援覆蓋。若此資源配置比例持續，只會出現愈來愈多健康長者隨身體機能轉弱，最終不論貧富均排隊入住安老院舍，安老服務開支繼而進一步膨脹。
安老政策重心轉至「預防為本」
因此，政府可將安老政策重心轉移至「預防為本」的介入機制，以延緩健康長者身體機能轉弱。此舉或許毋須大幅增加公帑開支，關鍵在於創新運用現有資源。仍以家居改造為例，政府可將「長者醫療券獎勵計劃」延伸覆蓋職業治療師家居評估服務，同樣設立500元回贈機制，引導健康長者將每年8000元醫療券累積上限中的閒置額度，轉化為預防跌倒意外的「安全投資」。數據顯示，透過提升長者家居安全水平，每延後入住安老院一年，人均可節省逾21萬公帑支出。
由此可見，僅以家居改造一項便可能有效控制安老開支，若政府進一步投資於其他以預防為本的支援措施，本港有望拉平院舍需求的增長曲線，並延長長者的健康壽命，減輕人口老化衍生的長期財政壓力。
在教育水平持續提升的當下，長者已突破「福利受助者」的固有定位，實為兼具社會資本與消費力的重要經濟持份者。在此人口特徵的改變下，「退而不休」相信會愈見普及，甚至有力成為經濟發展的新動力。為此，政府可透過制度創新鼓勵長者開拓第三人生的社會參與新篇章。2023年施政報告提出發展銀髮經濟，而發展銀髮經濟的本質便在於確立長者雙重經濟角色──既是消費者，亦是生產力持份者。
首先，長者作為消費者，面臨的核心挑戰在於退休後財務穩定性下降。政府需檢視本港退休保障制度，包括退休儲蓄計劃、長期護理保險等金融基建，減輕長者的財政壓力，釋放他們的消費能力。在健全市場機制的基礎上，政府可透過稅務寬減（如自願性供款扣稅優惠）及公眾教育（如透過僱主及強積金公司向市民傳達信息），強化市民早規劃、早儲蓄的退休理財意識，從而提升未來長者的消費力與消費信心，帶動銀髮經濟的發展。
讓長者轉化為社會資本
作為生產力持份者，長者實為本港重要人力資源儲備。當務之急是社會需突破「退休即退出勞動市場」的傳統思想。政府於2024年推出三年期「中高齡再就業津貼先導計劃」，至今吸引逾7000人參與並促成近3000宗就業個案，惟長遠仍缺乏系統性的人力策略，未能充分轉化「銀髮人力紅利」。值得留意的是，非所有長者均有重投職場意願，但不少仍具貢獻社會的積極心態。政府以至社會各界都需要思考如何創造機會讓長者繼續發光發亮，不論是以顧問、義工、友師或其他身份，將銀髮智慧轉化為重要的社會資本。
人口老化並非洪水猛獸，視乎政策如何轉危為機。香港的突圍之道，在於打破長者「福利受助者」的刻板印象，以「預防性投資」取代「補救式開支」。從鼓勵家居改造，到推動銀髮經濟，每一項政策創新都在重寫高齡社會的經濟方程式。與其讓銀髮族在財政報告中成為赤字註腳，不如讓其成為帶動經濟循環的消費主體、傳承經驗的生產主力──這不僅是安老政策的改革，更是香港經濟發展中被低估的戰略拼圖。
團結香港基金醫療及社會創新研究主管、團結香港基金研究員
