2025年《政府工作報告》（以下簡稱報告）釋放了更加積極的穩增長、促發展的信號，提出的宏觀政策基調更加積極有為，進一步強調將擴內需作為拉動經濟增長的主要動力，堅定推進現代產業體系建設，瞄準高水平科技自立自強重點發力。
全球範圍來看，主要經濟體面臨不同程度的經濟放緩、公共債務擴張加快等中長期結構性困境，以及地緣政治衝突加劇、保護主義和單邊主義上升等外部新的挑戰，中國經濟如何加快轉向高質量發展既有自身的制度優勢、市場優勢，但也不可忽視周期性和結構性問題。
報告詳細闡釋下一步重點工作，在政策措施方面順應形勢變化，強化政策協同及精準，包括提高財政赤字、明確2%通脹目標及確立5%左右的國內生產總值（GDP）增速目標，同時也更加強調就業、民生保障及擴內需等重點任務，並高度重視產業升級和科技創新。
高度肯定過往成績
首先，中國經濟加快推進高質量發展，實現既定目標。報告指出，全年經濟社會發展主要目標任務順利完成，高質量發展扎實推進，新質生產力穩步發展，經濟實力、科技實力、綜合國力持續增強。
儘管外部環境及條件較為不利，但不改中國經濟加快推進高質量發展的韌性及定力，「唱衰中國經濟」不攻自破。報告指出，「穩」的態勢鞏固延續，「進」的步伐堅實有力。此外，有「需求升級、結構優化、動能轉換的廣闊增量空間」，長期向好的基本趨勢沒有改變也不會改變。複雜環境及各類風險挑戰下，中國經濟經受住了考驗。
其次，中國宏觀政策精準同向發力，市場信心得以提振。報告強調，面對多重困難挑戰，中國加力實施存量政策，適時優化宏觀調控，積極有效應對。
中國經濟延續穩中向好、穩中提質的良好態勢，一方面在於宏觀政策精準發力，即果斷實施積極的財政政策，增加特別國債發行及提前部署專項債，以及適度寬鬆的貨幣政策，通過適時的降準降息提振市場信心，有效促進綜合融資成本下降。另一方面，中國經濟具備獨特優勢，包括超大市場的潛力空間，目前中國人均GDP約1.3萬美元，距離高收入國家平均2萬美元的水平還有很大的增長潛力，而且中國大規模的科技創新和產業升級已經實現階段性目標，新興產業所爆發出的增長機會將增強中國經濟的國際競爭力。
客觀分析內外挑戰
報告深刻剖析了中國經濟未來所面臨的國際和國內形勢。報告指出，世界百年變局加速演進，外部環境更趨複雜嚴峻，中國經濟回升向好基礎還不穩固，有效需求不足，特別是消費不振等。越是在這樣的特殊時期，越需要保持戰略定力，堅定深化改革和擴大開放，穩步推進中國經濟實現量的合理增長和質的有效提升。
一方面，深化改革在於增強內生性動能，破除阻礙經濟高質量發展的體制機制障礙。從中國經濟增長的歷史經驗和實踐探索來看，傳統的粗放型經濟增長模式存在諸多弊病，比如資源能源消耗大、環境污染及帶來的區域和城鄉發展失衡問題，要擺脫這種增長模式的依賴，最根本的還是進一步全面深化改革。
內生性增長而言，中國在擴內需及鄉村振興、縣域等維度還有很大的政策調控及發展提升空間。報告就此作了具體部署，一是有效激發各類經營主體活力，包括高質量完成國有企業改革深化提升行動、扎扎實實落實促進民營經濟發展的政策措施；二是縱深推進全國統一大市場建設，旨在於打通市場准入退出、要素配置等方面制約經濟循環的卡點堵點，優化新業態新領域市場准入環境等；三是深化財稅金融體制改革，包括增加地方自主財力、完善科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融標準體系和基礎制度、深化資本市場投融資綜合改革等。
另一方面，擴大開放在於提升國際循環質效，積極拓展經濟高質量發展的外部空間。中國實施開放政策加入到全球市場，在國際市場廣泛建立經貿關係。2024年中國貨物貿易順差規模創9921.55億美元新高，貨物和服務淨出口GDP增長貢獻率達30.3%。
但當前大國博弈和地緣政治環境趨於複雜多變的趨勢沒有改變，比如特朗普2.0製造的關稅戰及科技戰，顯然不利於中國經濟轉型升級。報告重點部署擴大開放，強調「穩步擴大制度型開放，有序擴大自主開放和單邊開放，以開放促改革促發展」。具體來看：一是加大力度穩外貿，包括優化融資、結算、外匯等金融服務，促進跨境電商發展，加強海外倉建設以及鼓勵服務出口、培育綠色貿易、數字貿易等新增長點等；二是大力鼓勵外商投資，重點是推進前不久發布的《2025年穩外資行動方案》相關措施落地，持續打造「投資中國」品牌；三是大力拓展外部發展空間、開發多元化市場，包括推動高質量共建「一帶一路」走深走實，以及深化多雙邊和區域經濟合作。
培育壯大新興產業
報告明確提出十大工作任務，着眼於穩增長、促發展和防風險，既涵蓋大力提振消費、加快建設現代化產業體系等經濟高質量發展的任務措施，也囊括深化改革擴大開放、社會民生發展及社會治理等具體部署。
一是精準把握宏觀政策實施的節奏、力度和時機。報告提出，根據形勢變化動態調整政策，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。回顧過去五年中國宏觀政策的變化，更加強調「以我為主」的原則和立場，比如貨幣政策所奉行的「精準滴灌」、不搞「大水漫灌」等。2024年三季度以來，中國推出一攬子增量政策就是貼近實踐、精準靶向的宏觀調控，推動中國經濟圓滿實現全年5%的增長目標，其間市場信心和預期也明顯增強。政府工作報告提出2025年中國預期財政赤字規模5.66萬億元、赤字率4%左右，凸顯財政政策更加積極有為。中國在持續健全宏觀政策治理，而且在推進精準施策和協同配合等方面已積累豐富經驗。
二是更加注重從結構性層面深挖新的經濟增長點。當前的中國經濟總量規模足夠大，作為超大型經濟體要實現更快、更高的增長難度更大，關鍵在於如何從結構性層面挖掘新的經濟增長點。2024年中國社會零售消費總額名義增長3.5%，最終消費支出對GDP增長貢獻率為44.5%。當前擴大內需更着眼於提振消費，既是暢通國民經濟循環，也是呼應人民對美好生活的需要。報告對此均有系統的任務部署和具體措施，政策取向方面更加強調「推動經濟持續回升向好，不斷提高人民生活水平，保持社會和諧穩定」。
鑒於區域和城鄉協調發展及擴內需等存在的短板，意味着在這些領域還有挖潛和培育新動能的空間。首要任務便是「大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求」，具體包括實施提振消費專項行動，比如多渠道促進居民增收、支持消費品以舊換新，以及擴大健康、養老、託幼、家政等多元化服務供給等，貼合民生和民心所向。區域和城鄉發展方面，報告也有具體部署，「三農」工作是中央「一號文件」的重點。報告強調，着力抓好「三農」工作，深入推進鄉村全面振興，並提出三項具體要求，即持續增強糧食等重要農產品穩產保供能力、毫不鬆懈鞏固拓展脫貧攻堅成果、扎實推進農村改革發展。
三是把握時代變化及抓住實現經濟高質量發展的「牛鼻子」。全球主要國家和地區的競爭主要體現在「硬科技」層面，科技創新和產業升級不但關乎經濟增長的「含金量」，而且深刻影響全球產業鏈價值鏈地位，甚至面臨着嚴峻的「科技戰」而引發的核心技術和關鍵領域的「卡脖子」問題。
報告指出「因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系」，一以貫之地堅定發展新質生產力。具體來看，報告部署了三個方面的任務：其一，培育壯大新興產業、未來產業，包括深入推進戰略性新興產業融合集群發展。其二，推動傳統產業改造提升，包括深入實施製造業重大技術改造升級和大規模設備更新工程，加快製造業數字化轉型，開展標準提升引領傳統產業優化升級行動等。其三，激發數字經濟創新活力，包括持續推進「人工智能＋」行動，擴大5G規模化應用，加快完善數據基礎制度等。
（作者為上海金融與發展實驗室特聘研究員）
