進入本世紀，在外部勢力策劃推動下，多國多地發生暴動騷亂，「顏色革命」頻發。包括一些長期搞亂他國的西方大國自食惡果，也發生了暴亂。他們解決這類問題的通例是大動干戈，採取一切手段包括出動軍隊平叛平亂。面對嚴重威脅中國國家安全、置香港於萬劫不復邊緣、肆虐長達半年多之久的2019年香港修例風波亂局，全世界都在觀察中國將如何處理這個空前的混亂場面。
任何一個國家、任何一個地方都有採取一切方法維護自己國家安全的「天賦」權力和權利，特別是在被逼到牆角的時候必然會奮力反擊。在中國國家安全受到嚴重、現實威脅而香港自身無法有效維護國家和自身安全的關鍵時刻，2020年6月30日，《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》橫空出世，當日深夜11點在香港刊憲施行。從5月28日獲得全國人大授權到法律公布實施，這部法律的起草制定只用了32天。在極短時間內，超常規完成這個高難度立法，極大考驗立法者的智慧和功力。
香港國安法實施5年以來，香港特區嚴格依法打擊極少數反中亂港分子，有力塑造維護國家安全的大勢和大局，推動香港迅速實現由亂到治，並走上了由治及興的康莊大道，香港重新煥發出青春活力，很多排名數據重回世界前列甚至獨佔鰲頭。唱衰香港的人開始唱衰自己的唱衰，各種謊言謠言在鐵一般的事實面前不攻自破，香港「一國兩制」依然生機勃勃。香港國安法落地實施，確實取得了立竿見影的成效，達到了立法目的。香港國安法制定和實施5年來的歷程，證明當初國家決定在「一國兩制」框架下通過法治方式解決2019年修例風波亂局的決策，是完全正確的。
談維護國家安全，西方是先行的，我們是後來者。英國制定實施國安法律歷史最為悠久，已有數百年歷史。美國1789年生效的憲法直接規定了叛國罪，建國200多年來一直不遺餘力地立法維護自身的絕對安全，包括不惜經常濫用武力；安全立法越來越多、越來越嚴；今天更是草木皆兵，似乎全世界都成為美國安全的「威脅」。相比這些國家，儘管香港國安法實施才有五年的時間，但已經積累了很多很好的經驗，值得認真總結。今天，我們在這裏舉行學術會議，研討這部偉大法律的來龍去脈、實施成效並舉行中外比較，很有意義。
相比外國國安法律的制定實施，香港國安法最大的特點是，中國香港要在「一國兩制」條件下維護國家安全，由此創造性地解決了以下幾個重大問題，高水平處理了以下幾組重要關係。
第一，「一國」和「兩制」的關係。國家安全屬於中央事權，世界各國概莫例外。無論是單一制國家或者是聯邦制國家，各國普遍的做法是「一國一制」，即中央（聯邦）立法、中央執法、中央司法，地方只有配合之責。中國當然也可以這樣做，把適用於中國內地的全套國安法律通過法定程序直接適用於香港。但是在處理這個複雜問題上，中國仍然堅定不移實行「一國兩制」，堅守「一國」之本，兼顧「兩制」差異，一方面堅持國家安全屬於中央事權，中央享有無可爭議的立法權、執法權和司法權，明確了中央對特區有關的國家安全事務負有根本責任，並由此創設了中央政府駐香港國安公署具體履行職責；另一方面，明確了特區負有維護國家安全的憲制責任，繼續授權香港享有基本法規定的國安立法權（第23條立法），授權香港享有絕大部分國安執法權和司法權，完美處理了「一國」與「兩制」的關係、中央全面管治權和特區高度自治權的關係。這是一大創舉。
第二，香港國安法與香港基本法、與內地法律的關係。香港國安法立法的目的就是為了解決基本法沒有完全解決的維護國家安全的問題。基本法已經明確解決了的國家安全問題，比如涉港外交、防務、緊急狀態等問題都已經有十分明確的規定，繼續按照基本法的規定辦事，一個字都沒改。國安法要處理或者解決的，是當年制定基本法時沒有完全解決的國安問題，即香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制的構建，因此特別強調是「在憲法和香港基本法的軌道上推進維護國家安全制度建設，加強維護國家安全工作」（王晨：關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明，2020年5月22日）。香港國安法是香港基本法的發展完善和補充延伸，與基本法一脈相承、無縫銜接，香港國安法沒有修改基本法，也沒有取代基本法，基本法仍然是中國憲法之下特區最重要的憲制性法律。
由於香港國安法同時在內地實施，必要時通過第55條規定的程序可以啟動國家層面的執法司法機制，由國家直接行使對個別案件的管轄權，因此香港國安法無縫銜接了內地相關法律，彌補了國家層面維護國家安全的漏洞和短板，促進了我國國家安全法律制度的現代化，促進了國家安全治理體系和治理能力現代化。
第三，香港國安法與香港普通法的關係。在處理具體犯罪和刑罰、國安刑事訴訟程序時，儘管基於中央事權理論，立法者可以另起爐灶作出全新的規定，但香港國安法最終仍然採取了「最少變動」原則，即主要依託香港普通法制度辦理國安案件；根據辦理國安案件的特殊需要和實際情況，只對香港的實體法和程序法作出最少變動，例如關於保釋、陪審團、指定法官等；變動的內容僅適用於國安案件，其他刑事、民商事案件不受影響。5年來的實踐證明，這樣處理是切實可行的。當初有人擔心香港國安法與普通法水火不容、國安法取代普通法，完全是杞人憂天。
5年來，香港國安法包括全國人大常委會「12‧30」釋法與普通法順利銜接（2022年12月30日十三屆全國人大常委會第三十八次會議審議通過《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》），為香港普通法注入了維護國家安全的內容，彌補了回歸後香港普通法在維護國家安全方面的欠缺，發展了香港普通法。5年來的實踐證明，香港的普通法也是可以很好維護國家安全的。而且，相比美英泛國安化（湯家驊：在美國奉行霸權主義下的今天，國家安全的定義已被推廣至無邊無際，可說是「莫須有」的另一代名詞。見《霸權主義下的「國家安全」》，香港《星島日報》，2020年8月13日。），香港特區嚴格依法公正辦案，罰當其罪，沒有冤枉任何一個人，證明香港國安法是一部既剛烈又十分溫和的法律。香港在維護國家安全方面為各普通法國家、地區樹立了典範。
第四，正確處理了維護國家安全與保障人權自由的關係。這是一個世界性難題。香港國安法不僅完好保留了香港基本法載明的所有權利和自由，而且特別針對涉國安刑事程序強調了尊重和保障人權原則、法治原則，包括無罪推定、罪刑法定、一事不再審、辯護權、保守秘密、保護隱私、不溯及既往等等。對有關保釋、陪審團、指定法官、保護管轄等的規定，均屬合理並有域外先例。5年來的實踐證明，這些權利和自由都是鮮活、真實的，對此國際社會也是廣泛認同的。2021年美國法院在一個判決中，討論了香港回歸以來實施「一國兩制」方針情況以及香港國安法的立法背景，援引香港終審法院在黎智英保釋案（HKSAR v. Lai Chee Ying（2021）HKCFA3）中的論點，強調終審法院已明確指出香港基本法和香港人權法案條例所保障的權利自由，已構成詮釋香港國安法的重要法律背景。據此，美國法院認為答辯人提交的證據並不能證明香港基本法已不在香港適用，亦不足以證明其子女返港後會面臨無理拘捕的風險。（Chung Chui Wan v. Michel Dale Debolt, No. 20-cv-3233,2021 WL 1733500 （C.D.Ⅲ.May 03,2021）。見羅天恩：《當美國法官遇上香港國安法》，《香港01》，2025年5月13日）
當初中央和特區政府反覆講，香港國安法打擊的是極少數，5年後看來，香港國安法真的就是依法懲治，「靶向治療」，精準打擊，受懲罰的就是極少數。近5年來依據香港國安法被定罪判刑的有76人，確實是極少數，最長刑期10年。對比英國2011年8月倫敦暴亂，持續5天，死亡5人，2138人被快速定罪重判，最長刑期30年。美國2021年持續一天的「美麗風景線」國會山暴亂，更是動用了軍隊，死亡5人，1126人被定罪重判，最長刑期22年。由此對比，香港國安執法司法正當公正，有理有據有度，切實保障了人權自由。香港仍然是全世界最自由、最開放、最公正、法治最健全最好的地方之一。
習近平主席反覆強調，「一國兩制」這一好制度必須長期堅持。作為「一國兩制」在國家安全領域法律化、制度化最新成果的香港國安法，其實施也必然是長期的，伴隨「一國兩制」實踐的全過程各方面。對一部法律而言，5年只是彈指一揮間，更大的挑戰還在後邊。在百年變局加速演進、各種不穩定不確定性因素明顯增多的情況下，我們慶幸國家及時為香港制定了國安法，讓香港有了「護身符」「安全閥」，既維護了國家安全，又保香港一方平安，為不穩定不確定的世界提供了香港這一方安家立命的淨土、投資興業的沃土，為世界注入了強大的穩定性確定性。沒有香港國安法，就不會有香港的今天，也不會有香港的明天。展望未來，香港要繼續成為既安全又自由、既安全又發展、既安全又開放的國際大都會，就必須繼續堅定不移貫徹實施香港國安法，走出一條「一國兩制」條件下維護國家安全的獨特道路。
35年前，鄧小平稱讚香港基本法是一部具有歷史意義和國際意義的法律，是「具有創造性的傑作」。因為有香港國安法，中國香港以最小成本和代價實現由亂到治並走向由治及興，有效維護了國家安全，有力保障了香港長期繁榮穩定和人權自由，確保了「一國兩制」事業行穩致遠，為人類解決類似問題特別是為全球南方國家依法處置外部勢力策動的「顏色革命」、維護自身安全，提供了中國智慧、中國方案。實踐已經並將繼續證明，香港國安法同樣是一部具有歷史意義和國際意義的創造性傑作。
（本文為作者在6月9日舉辦的「一國兩制」學術研討會上的發言）
清華大學法學院教授
