地方債多年來在對沖經濟下行風險、平滑經濟波動、穩定總需求方面發揮了穩定器作用。但當前地方債務面臨財政空間拓展與風險累積的權衡，包含隱性債務規模難測、「債務─資產」轉化效率偏低等。對此，需建立專業科學的債務統計體系並提升透明度。
地方債作為中國宏觀調控體系的關鍵政策工具，在維繫經濟社會穩定運行過程中發揮了重要作用，在擴大財政支出強度、優化公共資源配置方面具有結構性功能。
2008年國際金融危機暴發時，中央政府通過擴大地方債發行規模，迅速形成基礎設施投資增量，有效緩衝了外部衝擊帶來的增長缺口；2020-2022年新冠疫情衝擊期間，地方債再次成為對沖重大風險的主要手段，遏制了疫情導致的社會供需負反饋循環。十多年的實踐表明，地方債已內化為中國宏觀調控框架中平滑經濟波動、穩定總需求的常規化政策工具。
從財政政策傳導機制看，地方債已成為政策信號向實體經濟輸送的主要通道。專項債投向由傳統基建單一領域擴展至促進消費等新場景，資金覆蓋範圍顯著拓寬。財政藉此發力支撐高質量發展，既明確政策取向，又在一定程度上撬動社會資本同步投入。
從資源配置優化的視角觀察，地方債通過政府與市場協同機制，推動公共部門與私人部門要素配置的同步優化。在長三角等一體化水平較高的區域，地方債投入直接加速跨區域基礎設施互聯互通，要素流動阻力顯著下降，勞動力、資本與技術加速集聚，區域資源配置格局得以重構。
從資本市場看，地方債在債券市場上有價格發現和定價的功能，也促進了金融資源在區域間的配置，引導資金流向效率更高的地方。
另有研究表明地方政府債務每增加1%，鄰近區域經濟增長平均可以提升0.15-0.3個百分點，這對鄰近區域的增長也有帶動作用，這就是空間溢出效應。這種溢出效應在時空特徵上有累積性，從時間維度看，基礎設施服務期限長，空間溢出效應在時間上可以累加，所以它的長期效應顯著大於短期效應。
徹底計算 隱性債規模
因此，在地方債效果評估上應從更大的空間和區域一體化來着手，避免局限於靜態的、短期的、項目的評價評估，避免誇大風險和隱藏風險。
當前，對專項債和地方債在空間維度上的溢出效應評估仍顯不足，對風險識別和預判存在偏差。已有觀察發現，這種溢出效應在省內表現強於省外，省內的溢出效應更為顯著；同時，東部地區的空間溢出效應相較於中西部地區也更為明顯，反映出區域間存在差異。
當前，地方債管理仍多依據省市縣行政層級和行政區劃進行，未來亟需突破這一框架，以適應城市群一體化發展的新需求。從債務效率和城市群匹配來看，經濟聯繫緊密的城市群，債務使用效率更高，而聯繫分散的城市群，債務使用效率偏低。所以，聯繫度低於閾值的城市群對債務的控制更需要強化，要防止資源錯配。
地方債務風險現已成為全社會關注的焦點，其核心在於如何權衡債務擴張帶來的財政空間拓展與風險累積之間的張力。研究指出，政府債務負擔每上升1個百分點，基礎財政盈餘率平均下降17.14個百分點，且該擠壓效應存在顯著的區域差異，由此形成「債務─增長」悖論。
隱性債務更呈現「冰山」特徵：水面之上部分可見，水面之下規模與風險難以準確測度，成為主要隱患。儘管2024年已出台12萬億元人民幣一攬子化債方案，但隱性債務的生成機制與土壤尚未根除，其根源在於體制機制缺陷，特別是地方國有企業與地方政府間關係尚未徹底理順，這一底層問題仍需深化改革加以破解。
推動債務轉化為資產
債務與資產的對應關係是償債安全的核心。若債務能夠有效轉化為資產，則償付風險隨之下降，但「轉化為何種資產」需突破企業微觀視角，置於中觀與區域空間框架下重新審視。當前突出的風險在於債務與資產「兩張皮」，政策和管理重心集中於債務本身，而債務轉化為有效資產的機制不甚了了，如專項債究竟形成多少資產、產生多少穩定現金流、空間溢出效應幾何等等，尚缺清晰數據。
總體看，「債務─資產」轉化效率偏低，具體表現為四種錯配：1）債務和付息增長節奏與地方政府能力錯配；2）債務結構與發展需求錯配；3）項目收益與融資成本錯配；4）債務期限與投資回報周期錯配。上述錯配共同拉低了轉化效率，也使風險防控機制的建設變得更為迫切。目前已建立覆蓋法定債務與隱性債務的全口徑權責清單，力求早識別、早預警、早處置，但基礎工作仍有缺口：會計核算、統計標準、口徑定義及透明度等方面尚待完善。政府作為債務主體與企業存在本質差異，相關制度仍需系統補缺。
政府債務是一個矩陣，由四大部分構成：1）法定直接債務，如政府債券；2）法定或有債務，如依法提供的擔保，顯性擔保雖因《擔保法》被禁止，但隱性擔保仍存，並由此形成法定或有負債，其背後涉及債務管理的法律基礎缺位；3）隱性直接負債，債務事項已發生，但主體、金額、期限均不明確，典型如社會保障缺口；4）隱性或有負債，涵蓋對「大而不能倒」企業的緊急救助，無論所有制性質，一旦企業倒閉可能觸發系統性、公共性風險並產生連鎖反應，政府被迫介入救援，由此衍生隱性或有債務。
如何將後兩類納入管理，涉及法律界定、會計基礎及統計制度三重基礎性議題：政府會計準則需提供明確的確認與計量規則，統計體系需設計可操作的口徑與方法，相關法律應提供合法性依據。若上述基礎缺位，現行債務數據即存在失真風險。由於地方債透明度不足，市場只能依賴間接測算，導致政府與市場間的信息溝通缺乏，難以有效預期引導，甚至可能因「風險誤判」而引發政府公信力下降和市場恐慌。因此，建立專業、科學的債務統計體系並擴大透明度，成為財政管理改革亟待強化的環節，也是構建風險防控長效機制的緊迫性基礎性工程。
調整央地槓桿比例
宏觀層面建立地方債務風險防控長效機制，核心在於優化央地債務風險結構，調整央地風險分配，讓風險和能力相匹配。國際比較顯示，多數國家中央債務佔比顯著高於地方，而中國現階段呈現出地方高於中央的特徵，該格局不適配中國新發展階段，不利於地方債務風險控制。
下一步應通過「中央加槓桿」及制度化置換安排，逐步擴大中央債務佔比、壓縮地方債務佔比。需同步納入置換範圍的，除隱性債務、平台債務外，還包括規模尚缺權威統計、但各方反映數額不小的無息債務，即各種拖欠。政府拖欠對經濟的負面溢出效應高於有息債務，風險衍生性很強，應列為緊急優先解決事項。地方政府在清欠方面的動機與能力均顯不足，必須由中央層面出手化解，此舉亦可順勢提升中央債務比重，推動央地債務結構回歸合理區間。
地方舉債具有長期的不可逆趨勢，但風險形態複雜，需要構建「中央主導、省級補充、市縣有限」的三級政府債務架構：中央債務佔主體，省級適度分擔，市縣級僅保留真正意義上的市政收益債。要把專項債塑造為中國版的市政收益債，必須做到項目獨立、信息透明，每一項債務對應具體項目，並由第三方對項目現金流進行持續評估；現行打包發行、底層資產不清的模式應予逐步退出。通過建立中央、省、市縣各司其職的債務管理體系，同步完善項目披露與評估機制，方能有效化解並防範多層次相互交疊的債務風險。
落實二十屆三中全會關於全面深化改革的部署，央地財政體制改革須率先擴大中央事權，相應減輕地方支出責任，並同步降低中央對地方轉移支付的壓力。事權、支出責任、財力與轉移支付等要素如何重新組合，應與地方政府能力相匹配。所以，央地財政關係的改革應當作為一項標誌性改革盡快推出，這在引導市場預期上會發揮十分重要的正向作用。
債務風險防控既要強化微觀管理、補齊制度短板，更需在宏觀體制機制上加快創新，只有宏觀與微觀協同發力，才能真正提升債務資金的使用效率，有效防控地方債務的風險。
（作者為中國財政科學研究院院長）
