自20世紀80年代起，澳門長者數量不斷上升。澳門統計暨普查局發布的《澳門人口預測2016-2036》指出，澳門本地人口老化加劇，正在迅速進入老齡化社會。澳門特區政府的《二○二○年財政年度施政報告》指出，澳門人口老化指數高達90.3%。老齡化現象給澳門的社會保障、勞動力資源和經濟可持續發展帶來了很大壓力。自2006年起，澳門有長期照顧需求的長者數量就以每年30%左右的速度增長。
澳門社會工作局2008年發布的《長期照顧服務使用者健康狀況研究》指出，到2026年，澳門60歲以上有長期照顧需求的人數將接近16萬；其中，將有4.3%的長者無法獲得長期照顧服務。澳門安老院床位嚴重短缺，長者要至少輪候一年半以上才可以獲得入住機會。在社會服務與保障基金支出方面，敬老金、養老金和相關長者服務的開支持續上升；與此構成反差，澳門的總收入卻未有明顯上升；這兩年，受疫情和產業單一化的影響，澳門經濟面臨嚴峻形勢。
2019年2月，中共中央和國務院公布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，其中六次提及養老問題。《綱要》強調，要深化養老服務合作，為港澳居民在廣東養老提供便利，尤其是要加強珠海橫琴粵港澳深度合作示範區在養老和醫療等方面的合作。2021年9月，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》明確提出，要為澳門居民在橫琴生活提供更加便利的條件，營造趨同澳門的宜居宜業生活環境。澳門政府在2020、2021和2022年的施政報告中分別提到，要促進大灣區養老機制發展；便利居民跨境養老；推動澳門養老、醫療等民生配套延伸至橫琴。這些文件為澳門長者在橫琴養老提供了政策根據。
促進大灣區社會融洽
推動澳門居民在橫琴養老，是促進大灣區社會融合、打造大灣區養老服務業高地的關鍵舉措。首先，引進澳門的養老服務品牌、資金和管理經驗，可以推動橫琴養老服務產業的發展。其次，這可以有效解決澳門土地資源匱乏、專業護理人員缺口較大、養老成本高的難題，減輕財政壓力。最後，琴澳長者之間常規化的交流互動，有助於增進澳門與內地居民之間的文化認同。
近些年來，為推動澳門居民在橫琴養老，琴澳合力推出了一系列措施，包括24小時通關，常住橫琴之澳門居民的醫保試點，澳門街坊會聯合總會的引進，集養老、教育、醫療等於一體的「澳門新街坊」的興建，等等。然而，在這方面，依然存在一些有待解決的問題。
首先，琴澳關於養老的理念可以更一致。澳門政府採取了「積極參與，躍動耆年」的積極老齡化政策，努力建造「老有所養、老有所屬、老有所為」的共融社會。積極老齡化強調，在預防和減少殘疾、慢性病與早死疾病負擔的前提下，要提高長者的生活品質，給他們提供追求新知和參與社會的機會，滿足他們多樣化的需求，確保他們過上有尊嚴的生活。在該理念的指導下，澳門政府根據「尊老護長、匯入主流、共同承擔、社會共融」的理念，積極塑造長者正面形象；還推出了「優秀長者僱員暨聘僱『耆才』僱主嘉許計劃」，鼓勵長者積極參與社會；對聘用長者的商戶、機構或單位，澳門政府給予表彰。此外，澳門政府也設立了「支持長者及殘疾人士學習」的專項資助與「終身學習獎勵計劃」。琴澳可以主動推進兩地在養老理念方面的融合。比如說，以積極老齡化理念為指導，合作提供多元的養老產品與服務，合作興建老年大學或興趣班等文化設施，共同把橫琴建成老年友好型社會。
其次，提升養老福利的可攜帶性。澳門政府實行「原居安老」的基本政策。對在內地養老的澳門長者，特區政府會給予現金補貼。澳門政府允許居住在內地、符合特定條件的長者領取養老金、經濟援助金、非強制央積金等，可以把相關津貼直接劃撥至受領人內地賬戶。
研提升福利「可攜帶性」
然而，一些關鍵的福利，如果不在澳門居住，便難以享受。這些福利包括澳門的免費醫療服務與醫療券補貼，電費、水費及車資等補貼，以較低廉的價格入住社會房屋、豁免租金，24小時平安通緊急呼援、到戶式的家居照顧等，申請頤老卡並享受包括餐飲、旅遊、理髮和服裝等諸多折扣。常住橫琴的澳門居民可以參加珠海市基本醫療保險，與珠海市民享受同等醫保待遇，但考慮到報銷比例、起付標準和支付上限等問題，部分長者仍會選擇返回澳門接受治療。
為了提升這些養老福利的可攜帶性，澳門可以調整「原居安老」政策，把跨境養老作為解決澳門養老供求失衡問題的路徑之一；澳門的醫院也可以主動進駐橫琴或建設合營醫院，這將使澳門長者在橫琴也可以享受澳門服務，也將改善橫琴的醫療基礎設施；開設琴澳跨境救護車，便利確有必要回澳治療的長者及時回澳；允許在橫琴養老的澳門長者使用澳門醫療券；澳門政府可以給予符合條件的跨境養老的長者以租房、水電費及車資等生活補助。
再次，加快琴澳在醫療和養老等民生領域的融合與互通。要確立橫琴和澳門在醫療紀錄、身體健康狀況等資訊上的互通互認機制，建立跨境養老長者健康檔案庫，以避免遺漏病史、反覆體檢和延誤病情等麻煩。建立醫療和養老領域的執業資格（如醫師和護理人員）的互認制度，統一琴澳對養老服務從業人員的評價與培訓體系。根據目前的安排，港澳台居民須在內地繳足15年社保費才可領取養老保險，但沒有明確兩地養老金是否允許累計計算。對在內地就業和養老的澳門勞動者來說，他們之前在澳門工作時積累的社保年限在內地將不獲承認；要獲得領取內地養老金的資格，他們必須補繳所欠年限的費用。可以探索兩地勞動者養老保險累計繳納制度，允許累計計算跨境就業勞動者原有養老保險費的繳交年限。這些建議的落實，要求琴澳在醫療和養老方面建立專門的跨境合作機構，來統一和協調兩地的養老法制或政策。
（李青等師友為本文做出貢獻。）
作者分別為澳門大學法學院博士研究生、澳門大學法學院副教授
