國際金融協會（IIF）近日公布的數據顯示，2023年全球債務達到313萬億美元，其中政府債務已接近90萬億美元，近4年來增速最快。在應付次貸危機和疫情衝擊，美日歐等世界主要國家大幅擴張債務，但方向和手段不同，導致了不同的經濟表現。這對中國有何啟示呢？
IIF在《全球債務監測》報告中表示，2023年全球債務（包括政府、居民、企業）再創歷史新高，增幅較2022年超過15萬億美元。另據經濟合作與發展組織（OECD）3月發布的《2024年全球債務報告》表明，截至2023年底，OECD國家政府債務總額達到54萬億美元，自2008年以來增加了30萬億美元。
海外擴債的四種情景
從各國債務大爆發和經濟表現來看，債務爆炸並不可怕，關鍵在於財政支出的及時性、針對性、協調性和可持續性。這取決於債務投向是否統籌經濟發展、緩解私營部門的收縮、有效治理通縮。筆者針對四種情景，對財政擴張的模式和政策效果進行了分析。
情景一：財政擴張促進消費改善
疫情後，美國通過紓困政策保障居民和企業的資產負債表不惡化，使得美國經濟持續復甦。美國「直升機撒錢式」的消費刺激政策使疫後居民收入不降反升，有效提振了居民的消費需求。疫情期間主要通過三種措施支持消費：現金補助與失業救濟，兩者總規模近1.7萬億美元，佔2020年名義GDP（國內生產總值）的約8.0%；薪水保護計劃，對於較好維持員工薪資的企業提供可豁免貸款；美聯儲也加強了財政部的配合，出台結構性貨幣政策，通過對消費類ABS（資產證券化）定向購買與支持薪資保護計劃等方式提振消費。
政策對科技創新的投入也推動了一些新興產業的蓬勃發展。如美國增加新興產業的研發支出，在半導體發展方面，美國宣布設立「CHIPS計劃」的國際技術安全與創新基金，2023年至2028年期間每年投入1億美元。在新能源方面，美國能源部先後宣布共投入35億美元支持生物燃料、清潔氫能和碳捕集利用與封存技術的研發等。
情景二：財政刺激未能解決通縮
在經歷了90年代泡沫危機之後，日本財政政策的「重投資輕消費」，導致經濟恢復遭遇「供需循環不暢」。擴張性財政政策僅以增加公共投資為主。筆者曾撰文提及，自1992年起，日本政府不斷地追加公共事業費預算，1992年增加8.6萬億日圓，1993年投入11.6萬億日圓、1994年投入7.2萬億日圓，並在1995年推出了總額高達18.8萬億日圓的緊急、綜合經濟對策，但仍然是以增加公共事業費和擴大公共事業投資為主。
居民就業和消費下滑未得到充分重視。僅在1994年針對個人所得稅實施了一次性「特別減稅」，但並沒有促進居民就業和消費的增長。1990年，日本有效求人倍率為1.4倍，即勞動力市場上每名求職者對應1.4個招聘職位，此後大幅下滑，到2005年之前一直沒有超過1倍。受此影響，日本民間消費增速從1990年的4.8%迅速下降，之後的10年未超過3%，加上緊縮的消費稅政策和東南亞金融危機的疊加衝擊，1996年稍有起色的日本經濟再次陷入衰退。
情景三：財政貨幣政策缺乏協同
歐元區統一貨幣與各國獨立財政體系使得各國財政政策之間的分歧難以根除，具體涉及各國財政赤字無法協助貨幣政策，同時無法控制財政超標情況。這一矛盾曾在2011至2012年歐債危機最嚴重的時刻充分體現，近年來歐元區各國圍繞難民負擔、部分成員國財政緊縮等問題的激烈博弈也根源於此。
疫情衝擊和俄烏衝突之下，上述問題暴露的風險正在顯著加大。在地緣政治緊張、能源價格高漲、全球需求疲弱等影響下，歐元區各成員國實施各自財政政策，難以將經濟拉出低迷。2024年2月歐元區工業生產指數同比-6.4%，零售連續11個月負增長，製造業PMI（採購經理人指數）連續21個月處於榮枯線以下，部分南歐經濟體財政脆弱性持續上升，歐元區整體金融系統不穩定的擔憂情緒加劇。
情景四：債務危機、貨幣失控，引發惡性通脹
20世紀七十年代拉美國家通過大量舉借外債來發展經濟，而隨着利率上升、資本流向逆轉，債務規模的不斷擴大引發拉美債務危機。墨西哥在1982年宣布難以償還外債，隨後巴西、委內瑞拉、阿根廷、秘魯和智利等國相繼發生還債困難，紛紛宣布終止或推遲償還外債。
當前美聯儲維持高利率，美元大幅升值，使得拉美一些國家國債面臨違約的風險，這與20世紀八十年代爆發的拉美債務危機有些相似。阿根廷2023年全年累計通脹率達到211.4%，創下自1991年以來最差表現，這同樣來源於政府依靠印鈔來籌集財政支出。該國總統米萊一上台便人為把比索貶值54%，導致通脹問題進一步加劇，引發阿根廷國內消費大幅下降。2024年一季度，阿根廷牛肉消費量已降至30年來的最低水平。
中國應對的三點啟示
前述各國不同的債務擴張模式和經濟發展表現表明，政府債務管理需要跳出債務看債務，從經濟發展的大格局、大周期下來統籌考慮。筆者認為，這些國際上的經驗教訓，對當前的中國需要應對的政府債務風險，具有以下三方面的啟示。
一是控制政府債務風險，保持經濟增長至關重要。
根據國家金融與發展實驗室披露的數據，中國2024年一季度宏觀槓桿率上升至294.8%（居民＋非金融企業＋政府），其中政府部門槓桿率上升到56.7%（中央政府槓桿率23.9%，地方政府槓桿率32.8%），低於國際上60%的警戒線。
不過，中國的政府債務風險主要體現在地方政府隱性債務上。考慮到市場對地方政府隱性債務規模的估算大致在60萬億元（人民幣，下同）左右，加上約40萬億元的顯性債務，地方政府債務最高可達100萬億元左右，地方政府的槓桿率大概在80%上下，債務規模並不低。特別是2021年下半年以來房地產市場持續下行，地方政府土地出讓收入大幅縮減，一些地方的債務風險的確值得關注。
筆者認為，當前應該協同推進政府債務規範管理與推動經濟增長兩手抓。一方面加大中央財政支出，全面緩解經濟下行壓力，並通過轉移支付等置換前期本應由中央財政承擔的支出，緩解地方政府債務償還壓力；另一方面，系統謀劃推進新一輪財稅體制改革，更好地平衡中央政府與地方政府的事權與財權劃分，規範地方政府負債渠道和資金使用，完善地方政府債務管理機制。
二是控制債務規模，更要政策合力抬升名義經濟增速。
受節後食品和出行服務價格回落、耐用消費品價格低迷等因素影響，3月CPI（居民消費價格指數）同比降至0.1%；伴隨工業品（鋼材、水泥、煤炭等）價格下跌，PPI（工業生產者出廠價格指數）同比降至-2.8%。債務償付是名義值，而非實際值，物價延續低迷態勢，名義GDP增速持續低於實際GDP增速，進一步加大了政府部門的債務壓力。
緩解債務壓力，宏觀政策需要盡快扭轉經濟名義增長與實際增長倒掛問題。借鑒日本經濟失去30年的教訓，一方面，CPI漲幅距離今年《政府工作報告》設定的3%目標還有較大差距，貨幣政策仍有進一步放鬆的空間；另一方面，在地方政府債務壓力高企的背景下，積極的財政政策需要中央財政加大支出力度，將名義GDP增速拉升到實際GDP增速之上。
三是財政支出重點應該是提振居民消費。
從前述各個國家的經驗和教訓來看，面對需求不足問題，一方面需要積極的財政政策與寬鬆的貨幣政策協調配合，另一方面需要財政支出在刺激投資與刺激消費兩者之間協調。
未來需要進一步優化財政的支出結構，在保障國家重大戰略實施和新質生產力打造的基礎上，還應加大財政對提振消費的支持力度，特別是要加大中央財政對消費品以舊換新的補貼力度，重點解決實物消費恢復乏力的問題（3月商品零售同比增速僅為2.7%），以此帶動供需良性循環。
