隨着全國「兩會」期間政府工作報告、2025年財政預算報告及經濟領域部長新聞發布會等政策部署和相關解讀的發布，市場對於宏觀政策積極有為，應對外部挑戰，支撐經濟增長的信心增強。
今次政府工作報告進一步落實了2024年12月中央經濟工作會議精神「堅持穩中求進工作總基調」，「實施更加積極有為的宏觀政策」，「推動經濟持續回升向好」的經濟工作總體要求。
2025年的經濟增長預期目標為「5%左右」，與前兩年預期目標保持一致；這一安排旨在滿足穩就業、防風險、惠民生的需要，同時兼顧短期增長與長期目標。在外部風險挑戰上升的背景下，繼續保持5%的經濟增長目標，體現了迎難而上、穩中求進的決心。在經濟增長目標持平的情況下，2025年繼續保持新增就業1200萬人以上的就業目標；如果參考2024年每單位GDP增長拉動250萬左右新增就業估算，實現新增就業目標也需要4.7%至4.8%的經濟增長。
堅持5%的增長目標釋放了堅定的穩增長信號。2025年年初以來，由於貿易保護主義逆風上升，全球經濟增長前景面臨更大的不確定性。在外部挑戰上升的情況下，保持經濟增長和就業目標的穩定有助於營造穩定預期，減少市場的擔心。同時，相對進取的經濟增長目標也隱含着更加積極的宏觀政策部署。
2025年的通脹目標從2021至2024年連續四年設定為3%下調至2%。由於前期地方兩會有多個省份將CPI增長目標下調至2%，本次調整市場已有預期。2023年到2024年，CPI連續兩年增長0.2%；2025年前兩個月，CPI累計同比下跌0.1%，物價增長較弱。CPI增長目標下調與物價水平持續低位運行的實際情況相一致，體現了客觀對待、實事求是的態度。因此，下調CPI目標並不意味着政策層面降低了物價水平的關注，反而是通過更客觀的調整來強化物價目標的導向作用，有利於推動更多政策和改革形成合力來改善供求關係，推動物價溫和回升。
發特別國債提振內需
政府工作報告對「更加積極有為的宏觀政策」作出安排：一是貨幣、財政的力度更大，較過去常態說法有明顯突破；二是強調政策節奏「能早則早、寧早勿晚」，「看準了就一次性給足」，強調市場預期引導和保障政策實際落地效果；三是增加宏觀政策儲備，政府工作報告起草組負責人在新聞發布會上介紹稱，「宏觀經濟政策實際上還留有後手，將會依據形勢變化動態調整、積極應對」。
根據2025年財政預算報告，將更加積極的財政政策將明顯擴大新增政府融資，支持政府支出增長，在直接拉動內需的同時也有助於引導撬動私人部門消費和投資恢復。2025年財政政策安排實現歷史性突破，一般預算赤字率超過3%，直接上升1個百分點至4%，赤字規模達到5.66萬億元（人民幣，下同），標誌着財政思路的重要轉型。
一般公共預算之外，2025年還將結合1.3萬億元超長期國債和4.4萬億元地方政府專項債來支持「兩重」、「兩新」、房地產風險化解等有利於擴大內需的項目；支持消費品以舊換新和設備更新的超長期特別國債分別從2024年均的1500億元增加至3000億元和2000億元，政策力度加大。此外，通過發行5000億元補充資本金國債來提高金融系統穩健運行能力，也使金融體系能夠更好支持實體經濟。綜合來看，2025年新增政府債券安排11.86萬億元，較2024年預算增加2.9萬億元。
筆者測算2025年包括一般公共預算、政府性基金收入和國有資本運營收入在內的廣義財政赤字將達到GDP的8.7%，較2024年高1.2個百分點。
適時降息降準 支持股市樓市
廣義財政赤字擴大有力支撐了廣義財政支出增速恢復，預計2025年廣義財政支出增速將高於名義GDP增速，財政支出對經濟增長的拉動作用增強。同時，隨着2024年新一輪地方政府隱性債務釋放地產財政空間，地方經濟活動也將逐步恢復，政府工作報告也提出支持地方政府打開新的投資空間。2025年將繼續推進財稅改革，特別是市場比較關注的將部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方的消費稅改革。
中央經濟工作會議與政府工作報告將連續實施十四年的「穩健的貨幣政策」調整為「適度寬鬆的貨幣政策」，同時也首次把「穩住樓市股市」寫進經濟社會發展總體要求。年初以來，銀行間利率水平有所抬升，政府工作報告繼續強調「適時降準降息」，有助於穩定市場預期，減少市場疑慮。
市場預期未來貨幣政策將在關注消費通脹水平的同時也更加關注資產價格，深化資本市場相關改革將成為2025年金融體制改革的重點內容，政策工具層面也將儲備更多有助於穩定資本市場運行，防範金融風險的資源，包括資本市場戰略性力量儲備和穩市機制建設，充實存款保險基金、金融穩定保障基金和籌備應對外部風險衝擊預案等。
促進經濟、穩定增長的主要抓手，一方面是加大政策對擴大內需和發展新質生產力的支持，提升經濟增長動能；另一方面是加快化解房地產和地方政府債務風險，推動股市樓市等資產價格企穩回升。
擴大內需、特別是提振消費是實現5%的經濟增長目標的基礎和前提，也是2025年首要重點工作。今年宏觀經濟調控的一個新內容是強調民生導向，主要體現為「堅持以人民為中心，經濟政策的着力點更多轉向惠民生、促消費」，「投資於人」，「服務於民生」。筆者認為，將促消費政策與惠民生政策結合，強調消費在暢通經濟循環和引領產業升級中的作用，提升了促消費政策在宏觀政策框架中的重要性，標誌着促消費思路的轉型。
在具體安排上，2024年9月政治局會議後，宏觀政策把提振消費放在更加突出的位置，強調供需兩側協同發力、動態平衡。特別是針對消費有效需求不足的挑戰，通過降低存量房貸利率減輕居民利息負擔，重視資產價格調控促進居民財產性收入增長，增加對低收入群體的轉移支付，以及加大促銷費財政補貼等需求側促消費政策來擴大消費。本次政府工作報告也從保障就業和提高收入，首提「勞動者工資正常增長機制」；擴大消費補貼；提供育兒津貼；提高財政對醫療保險、養老保險補助等內容。
發展新質生產力，加快建設現代化產業體系依然是2025經濟工作的重點。2024年，數字經濟核心產業增加值佔國內生產總值比重達到10%左右；相比之下，2024年房地產業增加值佔GDP比重6.3%，比2023年下降0.5個百分點，可見數字經濟正成為拉動經濟增長的新亮點。2025年以來，中國企業在人工智能、人形機器人等技術領域取得多項突破，提振各界對科技創新成果的信心。
穩步化解地方債風險
隨着2024年9月一攬子政策加大地方政府隱性債務和房地產風險化解，地方政府隱性債務風險和房地產市場調整壓力均有不同程度的減輕。據財政部介紹，2024年發行的2萬億元地方政府隱性債務置換債券使利率水平下降平均超過2.5個百分點，預計未來五年將減少地方利息支出2000億元以上。置換政策實施後，2024年四季度地方融資平台減少4680家，佔2024年減少總數的三分之二以上。
2025年政府工作報告提出「在發展中逐步化解風險」的要求，進一步說明當前宏觀政策對降低風險拖累，促進經濟恢復的重視程度。其中，如何落實中央經濟工作會議和政府工作報告的部署，推動房地產止跌回穩和有序剝離地方融資平台政府融資功能預計成為2025年防範化解風險的重點。
（作者為中銀國際研究部分析師）
